La concertación y el dialogo social en España: 1977-2007

Autor:José Ignacio Pérez Infante
Cargo:Profesor Asociado de la Universidad Carlos III de Madrid y Vocal-Asesor de la Comisión Consultiva Nacional de Convenios Colectivos.
Páginas:41-69
RESUMEN

El artículo reproduce con algunas actualizaciones una conferencia impartida en Cartagena de Indias (Colombia) en un Seminario de interlocutores sociales latinoamericanos preparatoria de la Cumbre de Jefes de Estado y Presidentes de Gobierno que se celebró en Santiago de Chile en noviembre de 2007. En el artículo se analiza la evolución del diálogo social en España desde los Pactos de la Moncloa, haciendo hincapié en tres fases, la primera, que transcurre entre 1977 y 1986, caracterizada por grandes pactos sociales, la segunda entre mediados de 1994 y finales de 1997, caracterizada por acuerdos de carácter específico entre el Gobierno y los interlocutores sociales y en los que predominan los contenidos relacionados con las políticas de empleo y las reformas laborales, y la tercera, y última fase, iniciada con la Declaración para el Diálogo Social del 8 de julio de 2004, y que produjo importantes acuerdos en materia de igualdad, Seguridad Social y empleo, que se plasmaron en nuevas Leyes. El análisis de las distintas fases de diálogo social se contextualiza en relación con la situación económica y social y se relaciona con los efectos económicos y laborales, en concreto sobre la conflictividad laboral y el empleo. Palabras claves: Diálogo social, interlocutores sociales, crecimiento salarial y empleo.

 
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    El artículo reproduce, con algunas actualizaciones, la ponencia presentada, con el título de «La concertación social y las políticas públicas en una estrategia de cohesión social. La experiencia española», en el Seminario, organizado por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, «El Diálogo social y la concertación: vehículos de la cohesión social», celebrado en Cartagena de Indias (Colombia) en septiembre de 2007. El Seminario, en el que participaron sindicatos y organizaciones empresariales latinoamericanos, tenía como objetivo preparar la intervención de los interlocutores sociales en la XVI Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en noviembre de 2007 en Santiago de Chile.
El objetivo de una mayor cohesión social

Como consecuencia de la decisión de los Jefes de Estado y de Gobierno participantes en la XVI Cumbre Iberoamericana celebrada en Montevideo (Uruguay) en noviembre de 2006, el tema central de la XVII Cumbre Iberoamericana a celebrar en noviembre en Santiago de Chile, será el de la cohesión social, más concretamente cómo a través de las políticas sociales conseguir en Iberoamerica sociedades más cohesionadas e igualitarias.

Esto significa que estas sociedades aseguren el bienestar a sus ciudadanos, reduzcan las disparidades y discriminaciones sociales y eviten la polarización y los conflictos entre sus miembros y grupos sociales o, en caso de surgir, se arbitren soluciones para superarlos.

La consecución de una mayor cohesión social se debe basar en los valores y principios de la democracia, lo que exige el reconocimiento de los derechos fundamentales de las personas, al mismo tiempo que se debe concebir como un proceso global, que procure una integración social, tanto dentro de cada nación como en el conjunto de las naciones que componen Iberoamérica, dirigido a reducir las disparidades entre los niveles de desarrollo de las distintas naciones y regiones y de los distintos colectivos, grupos sociales, etnias y personas.

El objetivo de elevar la cohesión social exige la implantación de determinadas políticas públicas, políticas que deben impulsar el crecimiento económico de los distintos países del área, aumentar y mejorar el empleo existente, potenciar la igualdad de oportunidades entre los distintos colectivos, clases sociales y personas, tanto en relación con el género y la edad como con las etnias y nacionalidades, y Page 42 fortalecer los mecanismos de protección social, en particular aquellos dirigidos a los menos favorecidos y más vulnerables.

Todo ello debe ir acompañado de medidas destinadas a conseguir una viabilidad presupuestaria que financien esas políticas públicas, lo que significa una política fiscal adecuada que permita la obtención de recursos suficientes y que se convierta en un factor que favorezca la distribución más igualitaria de la renta. La mejora de las condiciones de vida de los más pobres sólo se podrá conseguir con un mayor crecimiento económico que vaya unido a una mejor distribución de la riqueza y los ingresos.

Ahora bien, el objetivo de una mayor cohesión social implica que el proceso de crecimiento económico sea intensivo en empleo, que propicie una importante creación de empleo, y que, además, este empleo sea de mejor calidad, menos precario y más justamente remunerado, lo que exigirá mejorar el funcionamiento de los mercados de trabajo, reducir las segmentaciones existentes en estos mercados, así como favorecer la emergencia de los trabajos irregulares o subterráneos.

Además de las mejoras en el funcionamiento de los mercados de trabajo, la creación de empleo, que debe ir acompañada de un crecimiento paralelo de la productividad y de una política de rentas que aumente el nivel de vida de los trabajadores, exigirá que los distintos gobiernos adopten políticas activas que incentiven el empleo, en particular de los que tienen mayores dificultades de inserción o reinserción laboral, que favorezcan la intermediación entre la oferta y la demanda de trabajo, es decir, entre los trabajadores y los puestos de trabajo, y que faciliten la adaptación de los trabajadores a los cambios en el proceso productivo y el desarrollo de sus calificaciones, sin olvidar la implementación de políticas pasivas de empleo dirigidas a superar las situaciones de carencia de renta de las personas paradas.

Por otra parte, el proceso de crecimiento económico y de empleo no será suficiente sin una estrategia dirigida a proporcionar la igualdad de oportunidades entre los distintos componentes de las sociedades iberoamericanas. Y esta estrategia de igualdad de oportunidades implica no sólo transformaciones importantes en el sistema educativo y de formación, sino también otras actuaciones, como las dirigidas a mejorar la salud de todas las personas y, como ya se ha señalado, las que tienen como finalidad facilitar el acceso a empleos de calidad y en condiciones de igualdad de trato y de condiciones de trabajo de los distintos colectivos.

En este sentido, la mayor cohesión social exigirá aumentar la participación de las mujeres en el mercado de trabajo, facilitar la transición de los jóvenes de la escuela al mercado de trabajo y favorecer el empleo de las personas discapacitadas, eliminando, en todo caso, las situaciones de discriminación de estos colectivos con el resto de los trabajadores.

Y, por último, la estrategia de cohesión social debe contar con sistemas de protección social, que garanticen la Seguridad Social de los trabajadores y la extensión de las prestaciones sociales a personas no integradas en el mercado laboral, otorgando especial atención a la infancia y adolescencia, al envejecimiento de la población y a las personas en situación de exclusión social.

La extensión y mejora de la protección social exige la elección de mecanismos adecuados de financiación, que, a la vez que proporcionen recursos suficientes, sean compatibles con el resto de los objetivos de la cohesión social, en concreto, que favorezcan el crecimiento económico y potencien la creación de empleo.

La concertación social, como instrumento para la cohesión social

Los objetivos de la cohesión social, crecimiento económico, creación de empleo regu- Page 43lar y estable, igualdad de oportunidades, de trato y de las condiciones laborales y protección social, implican generar una mayor confianza en la democracia y en las instituciones políticas, económicas y sociales, así como la responsabilidad no sólo de los gobiernos sino también de los interlocutores sociales, sindicatos y organizaciones patronales, así como de organizaciones no gubernamentales.

En este sentido, en la situación actual de las sociedades iberoamericanas, una mayor cohesión social difícilmente se podrá conseguir sin la participación de todas las instituciones y organizaciones sociales y desde luego de los interlocutores sociales.

Parece, por lo tanto, que el diálogo o concertación social entre el gobierno y los agentes sociales debe de desarrollar un papel trascendental en la estrategia de conseguir una mayor cohesión social. La participación de los interlocutores sociales en la discusión, el diseño, la elaboración, la aplicación y el seguimiento de las políticas públicas que se adopten con el objetivo de fortalecer la cohesión social puede ser un elemento esencial para que esa estrategia tenga éxito.

Sin restar responsabilidad y competencia a los gobiernos para instrumentar las políticas públicas necesarias, la participación de los agentes sociales puede facilitar la adopción de medidas que en otro caso sería muy difícil sino imposible de poner en marcha, sobre todo porque en muchos casos la estrategia de cohesión social obligará a conciliar o hacer compatible intereses, en principio contrapuestos, como la flexibilidad de las empresas y la seguridad del empleo de los trabajadores y la protección social de determinadas personas.

En concreto, el diálogo social puede convertirse en un instrumento de modernización económica y social, en aspectos como la política social, la innovación de las tecnologías, la organización del trabajo, la distribución de la renta, el fomento de la igualdad de oportunidades y de trato, la emergencia de la economía irregular, los cambios en el mercado de trabajo, la formación profesional o los sistemas de financiación de las políticas sociales.

La experiencia de la concertación social española

En este sentido, parece que la experiencia española de concertación social, iniciada con el proceso de transición de la dictadura franquista a la democracia y prolongada hasta el momento actual, puede ser un instrumento de reflexión y de ayuda para sentar las bases de discusión de las estrategias a desarrollar en los países iberoamericanos.

La concertación social española no ha sido homogénea, desarrollándose en fases muy distintas tanto por las condiciones políticas, económicas y sociales de cada una de ellas, como por el carácter del diálogo social, los participantes en el mismo y su contenido.

En este sentido, es posible diferenciar tres grandes fases en la concertación social española:

La primera, que transcurre entre 1977 y 1986, caracterizada por grandes pactos sociales, en los que la política de rentas y la negociación colectiva jugaron un papel esencial, pero en la que se incluyeron otros aspectos muy relevantes, como determinadas reformas laborales, compromisos de fomento del empleo, protección social, reducción de la jornada y del absentismo laboral y aumento de la productividad.

Esta primera fase, caracterizada por el período de tránsito y consolidación de la democracia y por la situación de crisis económica iniciada en 1975, y que únicamente comienza a superarse a mediados de 1985, se inaugura con los Pactos de la Moncloa, firmados el 25 de octubre de 1977 y vigentes en 1978, y finaliza con el Acuerdo Económico y Page 44 Social (AES), firmado el 9 de octubre de 1984 y vigente en 1985 y 1986.

Entre estos dos acuerdos, los Pactos de la Moncloa y el AES, se suscriben otros cuatro, el Acuerdo Básico Interconfederal (ABI) en 1979, el Acuerdo Marco Interconfederal (AMI) vigente en 1980 y 1981, el Acuerdo Nacional de Empleo (ANE) vigente en 1982 y el Acuerdo Interconfederal (AI) vigente en 1983.

Como se ha señalado, el carácter y contenido de estos pactos es muy distinto. También difieren los firmantes de los mismos.

Así, los Pactos de la Moncloa tienen una naturaleza más política que social, al suscribirlos el gobierno y los partidos políticos representados en el Congreso de los Diputados, tras celebrarse el 15 de junio de 1977 las primeras elecciones democráticas después de la dictadura franquista. Este primer pacto, de contenido muy amplio, como luego se analizará, aunque es aceptado posteriormente por los sindicatos Comisiones Obreras (CC.OO) y Unión General de Trabajadores (UGT), no se firmó con los interlocutores sociales sino con los partidos políticos.

Por su parte, el ABI y el AMI se suscribieron únicamente por la organización patronal Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE) y por el sindicato UGT, quedando al margen el sindicato Comisiones Obreras y no participando el Gobierno.

El ANE lo suscriben, por primera vez, el gobierno y todas las organizaciones sindicales y empresariales más representativas a nivel estatal, UGT y CC.OO, por una parte, y la CEOE, por la otra, y el AI lo firman los agentes sociales, UGT, CC.OO. y CEOE, sin participación del gobierno.

Por último, en el AES participa otra vez el Gobierno, que lo firma con UGT y las organizaciones empresariales, CEOE y CEPYME, pero no con CC.OO., que se excluye del pacto.

Una vez finalizada la vigencia del AES en 1986 se produce un largo período, hasta 1994, en el que prácticamente no existen acuerdos entre el gobierno y los interlocutores sociales y entre éstos entre si, período que se caracteriza en un principio, hasta 1991, por una fase expansiva de la economía con un fuerte proceso de crecimiento económico, seguido después de un período de aguda crisis económica, que se mantiene hasta mediados de 1994.

La segunda fase de concertación social, transcurre entre mediados de 1994 y finales de 1997. Esta fase, caracterizada, otra vez, por una situación cíclica de la economía muy expansiva, que se mantiene todavía en 2007, se diferencia de la anterior, la que transcurre entre los Pactos de la Moncloa y el AES, en que no se suscriben grandes pactos sociales, sino Acuerdos de carácter específico entre Gobierno y los interlocutores sociales más representativos a nivel nacional, en los que ya no se incluyen aspectos relacionados con las políticas de rentas, sino que predominan los contenidos relacionados con las políticas de empleo y las reformas laborales.

De esta fase, el acuerdo más relevante por su contenido y trascendencia en la normativa laboral es el Acuerdo Interconfederal para la Estabilidad del Empleo (AIEE), firmado el 8 de abril de 1997 entre los sindicatos CC.OO. y UGT y las organizaciones empresariales, CEOE y CEPYME, y que fue asumido por el gobierno del PP trasladándolo a una norma de rango de Ley, norma que supuso importantes cambios en materia laboral.

Después de esta segunda fase de concertación social vuelve a producirse un período que transcurre hasta 2003, caracterizado, salvo alguna excepción, por la ausencia de pactos o acuerdos sociales.

Finalmente, se produce una tercera fase de concertación social que comienza en 2004, tras la celebración de las elecciones legislativas el 14 de marzo de ese año, ganadas pero Page 45 sin mayoría absoluta, por el Partido Socialista Obrero Español (PSOE).

Esta tercera fase de la concertación social, que todavía se mantiene en la actualidad1, se inicia con la Declaración para el Diálogo Social del 8 de julio de 2004, suscrita por el gobierno y los interlocutores sociales representativos a nivel estatal, CC.OO. y UGT, por parte sindical, y CEOE y CEPYME, por parte empresarial. Esta Declaración, que supone un nuevo modelo de concertación social, incluye un conjunto de compromisos en materias muy diversas que deberían ser objeto de negociación entre las partes que la suscribieron.

Fruto de la negociación en mesas diferentes ha sido la adopción de distintos acuerdos que abarcan ámbitos como la regularización de la inmigración irregular, la formación profesional para el empleo, el incremento de la cuantía del salario mínimo, la regulación del trabajo autónomo, la solución extrajudicial de conflictos colectivos, la revalorización de pensiones mínimas, el plan estratégico en materia de seguridad y salud laboral y, en particular, cuatro acuerdos que convienen resaltar por su relevancia social, que son los relacionados con la acción protectora a las situaciones de dependencia, la igualdad entre hombres y mujeres, las medidas en materia de Seguridad Social, que, actualmente en trámite legislativo2, van a introducir importantes reformas en esta materia y, por último, el Acuerdo para la Mejora del Crecimiento y del Empleo (AMCE), que ha supuesto la aprobación de relevantes modificaciones en la regulación del mercado laboral, principalmente orientadas a la mayor estabilidad del empleo.

La situación política y económica española y el inicio de la concertación social

Con el fallecimiento el 20 de noviembre de 1975 del dictador Franco, se inicia, a partir de 1976, y no sin dificultades, un proceso de transición democrática, que durará hasta los inicios de la década de los ochenta, y cuyas dos primeras referencias importantes son la legalización de los sindicatos, prohibidos durante todo el período de dictadura, por una Ley del uno de abril de 1977 y la celebración el 15 de junio de ese año de las primeras elecciones legislativas libres desde las últimas celebradas en la Segunda República en febrero de 1936.

Este inicio del proceso de transición democrática coincide con el comienzo de una fase de la economía muy recesiva. Esta fase recesiva, que se había iniciado en el otoño de 1973 en la mayoría de las economías desarrolladas, como consecuencia inmediata del aumento del precio del petróleo en octubre de ese año, pero que ya venía generándose desde el derrumbe en 1971 del sistema monetario internacional instaurado en Bretton Woods en 1944, se traslada a España con un cierto retraso, ya que sus efectos no son patentes hasta finales de 1974 o principios de 1975.

Pese al retraso en el comienzo de la crisis en España, ésta afecta con especial virulencia a la economía española, tanto en el retroceso del ritmo de crecimiento del PIB y la destrucción del empleo como en el crecimiento de la inflación y el paro, hasta el punto que se ha calificado a la crisis económica española de esos años de crisis diferencial en relación con las crisis de otras economías desarrolladas.

Las causas de la crisis diferencial de la economía española son varias y de índole diversa, aunque las principales pueden resumirse en las siguientes:

- La mayor dependencia de la importación del petróleo que otras economías, Page 46 por la escasez de otras fuentes energéticas alternativas y por la nula producción petrolífera nacional, lo que se reflejaba en que en España se importaba entonces el 66% de la energía consumida, frente al 34% en media de los países de la OCDE.

- La crisis del sistema de relacionales laborales franquista, basado en la prohibición de los sindicatos de clase y las huelgas y en un fuerte intervencionismo estatal en la regulación de las relaciones laborales, incluso en la fijación de los crecimientos salariales, y, en consecuencia, con muy poco espacio a la autonomía de las partes. Esta situación de crisis del sistema de relaciones laborales, en un momento de descomposición de la dictadura, ya palpable desde la muerte del vicepresidente Carrero Blanco el 20 de diciembre de 1973, en el que se intensifica la actuación de la oposición al régimen y de los sindicatos entonces ilegales, favorece que estos últimos reivindiquen fuertes crecimientos salariales, sobre todo si se tiene en cuenta el bajo nivel de vida de los trabajadores españoles de esa época, reivindicaciones que, en muchas ocasiones, fueron aceptadas por las empresas, al margen de los cauces legales del sindicato vertical impuestos por el franquismo.

- La existencia de una serie de deficiencias estructurales de la economía española, derivadas muchas de ellas del fuerte intervencionismo estatal en la mayoría de las áreas económicas y del exagerado proteccionismo cara al exterior. Estas deficiencias estructurales, que afectan no sólo al mercado de trabajo sino también al sistema financiero y a la estructura productiva, agravan las consecuencias inflacionistas de la crisis económica y dificultan la adaptación de la economía española a las nuevas circunstancias económicas.

- Y, por último, la coincidencia de la crisis económica con una enorme crisis política, que está provocando el desmoronamiento del régimen franquista. Esta coincidencia, junto con las grandes incertidumbres sobre el futuro y la ausencia de apoyo popular, impide que los distintos gobiernos de los años 1974 a 1977 tomen decisiones políticas y económicas de relevancia para afrontar la crisis económica que se está desarrollando. Esta ausencia de decisiones para afrontar la crisis económica en España contrasta con las políticas que se estaban aprobando en esa época en otros países y supone un importante agravamiento de los problemas sin resolver de la economía española.

Una de las consecuencias principales de la crisis de mediados de la década de los setenta del siglo pasado en la economía española es el intenso crecimiento de la inflación, que medido por el aumento medio anual del IPC, pasa del 5,7% en 1970 al 24,5% en 1977, llegando a alcanzar en la media de junio-julio de ese último año el 42%.

Este fuerte impulso de la inflación se acompaña de un retroceso en el ritmo de aumento del PIB y en el descenso del empleo, con el consiguiente incremento del paro, circunstancias que se mantuvieron mucho más tiempo que en otros países, hasta 1985, y que explicaron, en gran medida, el papel de la primera fase de la concertación social en España, la caracterizada por los grandes pactos sociales.

En este sentido, algunos datos pueden ser convenientes para situar el marco económico del proceso de concertación social en España. Mientras que en el período anterior al inicio de la crisis económica, el que transcurre entre 1964 y 1974, la tasa de crecimiento anual acumulativo del PIB real o en volumen era el 6,4%, en el período de crisis, el que transcurre entre 1975 y 1985, el aumento del PIB retrocedió hasta el 1,6%, lo que supuso una des- Page 47 trucción media del empleo del 1,6% y un aumento del paro en los diez años transcurridos de dos millones y medio de personas y provocó un incremento de la tasa del paro desde el 3% en 1974 hasta el 21,5% en 1985.

Éste es, pues, el contexto económico en el que se inicia la concertación social en España y que explica, en gran parte, el carácter y naturaleza de la misma.

A la vez, este inicio de la concertación social estaba condicionado, como ya se ha señalado, por el marco de relaciones laborales del franquismo, marco que había supuesto una ruptura radical con el existente durante la República. En efecto, el sistema de relaciones laborables franquista, basado en la prohibición de la huelga y los sindicatos de clase, se configuraba en torno a la existencia de un sindicato vertical, único y obligatorio, que englobaba por ramas de actividad tanto a trabajadores como a empresarios, y al fuerte intervencionismo estatal en la regulación de las relaciones laborables a través de Ordenanzas Laborales y Reglamentaciones de Trabajo muy estrictas, que establecían para cada sector y con gran detalle las condiciones laborales que obligatoriamente se tenían que cumplir. Además en muchos de esos años el gobierno fijaba el tope del crecimiento salarial en los convenios colectivos.

Este marco de las relaciones laborales, sólo roto, y no completamente, con la legalización de la huelga y de los sindicatos en marzo y abril de 19773, respectivamente, impedía la existencia de una auténtica autonomía de las partes, e iba unido a una regulación muy rígida en materias tales como la contratación y el despido, al existir un escaso margen para la contratación temporal y reducidas posibilidades para el despido por causas económica u objetivas, lo que hacía que los empresarios usaran como método principal para el ajuste de las plantillas el despido disciplinario.

Los pactos de la moncloa

Una vez celebradas las elecciones del 15 de junio de 1977 y ganadas sin mayoría absoluta por la Unión del Centro Democrático (UCD), partido creado por personalidades del anterior régimen franquista, el Presidente del Gobierno, Adolfo Suárez, plantea ante la situación de crisis económica la necesidad de consensuar la estrategia de política económica.

Tras un primer intento de concertación con los interlocutores sociales, se abandona esta vía y se elige el pacto del gobierno con los partidos políticos representados en el Congreso de los Diputados.

Existirán varias razones para no elegir la concertación con sindicatos y organizaciones particulares. Por un lado, las organizaciones empresariales, CEOE y CEPYME, no estaban todavía constituidas, estaban en vías de creación. Y, por otro lado, los sindicatos se acababan de legalizar, existía un elevado grado de división entre los dos sindicatos más extendidos, CC.OO. y UGT, y el grado de afiliación era muy reducido, lo que implicaba una importante debilidad y, a la espera de celebrarse las elecciones sindicales, entre el 16 de enero y el 6 de febrero de 1978, una representatividad todavía no acreditada oficialmente.

Si, a estas razones, se une la gravedad de la crisis económica, que dificultaba el proceso de transición de la dictadura a la democracia, y la necesidad de consolidar este proceso, parece explicable la elección de un pacto político, en vez de uno social, aunque este pacto político fuese aceptado posteriormente por UGT y CC.OO.

Los Pactos de la Moncloa, como ya se ha señalado, se firmaron el 25 de octubre de Page 48 1977, entre el gobierno y los partidos políticos representados en el Congreso de los Diputados, y los dos objetivos económicos fundamentales de los mismos fueron la lucha contra la inflación, el paro todavía no tenía la gravedad que tuvo posteriormente, y la introducción de reformas estructurales en la economía española que superaran las deficiencias que caracterizaron a la dictadura franquista, sobre todo el acusado intervencionismo estatal y el exagerado proteccionismo exterior, al tiempo que adaptaran el tejido productivo y distributivo del país a las circunstancias de la crisis económica.

Para ello, en los Pactos se distinguen dos tipo de medidas: de saneamiento, dirigidas a reducir la inflación y los déficit exterior y público de la economía española, y de reformas estructurales, que repartieran más equitativamente los costes de la crisis, potenciaran los mecanismos de mercado de la economía y reestructuraran los sectores productivos más afectados por la crisis económica.

Las medidas de saneamiento económico, caracterizadas por sus efectos a corto plazo, se configuraron con el triple objetivo de reducir la inflación y los déficit exterior y público y utilizó los instrumentos clásicos de las políticas económicas de demanda anticíclicas, de carácter deflacionista en este caso:

  1. Fiscales, limitando los gastos públicos de consumo y el déficit público, aumentando los gastos públicos de inversión y elevando la participación del Estado en la financiación de la Seguridad Social, con la finalidad de permitir un menor crecimiento de las cotizaciones sociales.

  2. Monetarios y cambiarios, limitando el crecimiento del dinero en circulación (oferta monetaria) y fijando, un tipo de cambio, devaluándolo, más realista de la peseta.

  3. De precios y rentas, manteniendo transitoriamente un sistema de precios controlados en los productos más influyentes en el coste de la vida o en el caso de aquellos que se forman bajo condiciones monopolistas y estableciendo un tope al crecimiento de la masa salarial de las empresas, tanto públicas como privadas.

  4. De empleo, estableciendo un programa de fomento del empleo juvenil.

A su vez, las medidas de reformas estructurales, con efectos más a largo plazo que las medidas de saneamiento, fueron en su enunciado muy numerosas y variadas (fiscales, educativas, de urbanismo y suelo, vivienda, de reformas de la Seguridad Social, financieras, energéticas, agrarias y de comercialización), aunque debido a que los Pactos de la Moncloa se aplicaron sólo durante 1978, la única medida de este tipo que realmente se desarrolló fue la aprobación de un impuesto de rentas físicas que tuvo un efecto muy positivo sobre la extensión del pago de los impuestos en España y sobre la recaudación de ingresos públicos.

En cualquier caso, de las medidas incluidas en los Pactos de la Moncloa es de destacar las relacionadas con las políticas de rentas. En efecto, aparte de fijar un tope al crecimiento de la masa salarial durante 1978 del 20% (22% si se incluyen los aumentos por antigüedad y ascenso), se produjo un cambio muy importante en el criterio de fijación de los aumentos salariales en los convenios colectivos, que antes de los Pactos de la Moncloa, se basaban en la inflación pesada (medida por el incremento del IPC) del año anterior. A esta inflación pasada, del año anterior, se añadían unos puntos porcentuales (dos o tres, normalmente) calculados con base en el incremento de la productividad por ocupado también del año anterior.

Este criterio se sustituyó por el de basar los aumentos salariales pactados en los convenios colectivos en la inflación prevista por el gobierno para el año de efectos económicos Page 49 del incremento salarial pactado. El crecimiento salarial así pactado se podría elevar posteriormente en función de la mejoras obtenidas en la productividad.

Los efectos de los Pactos de la Moncloa se notaron en 1978 tanto en la reducción del déficit exterior como del público. Pero esos efectos fueron más palpables en la reducción de la inflación, al disminuir el incremento del IPC del 26,4%, en 1997 al 16,5%, si se calcula ese crecimiento de diciembre a diciembre, y del 24,5% al 19,8%, si se calcula en media anual.

Este descenso de la inflación coincidió con un incremento de los salarios pactados del 20,6%, ligeramente superior al tope del 20%, cuando el año anterior el incremento se situó en el 25%. Si, en vez de utilizar los crecimientos salariales pactados, se utilizan los aumentos de los salarios brutos percibidos por los trabajadores, el aumento pasó del 38,6% en 1977 al 26,7% en 1978. En cualquier caso, la aplicación de los Pactos de la Moncloa supuso un importante aumento del poder adquisitivo de los trabajadores.

El retroceso de la inflación, que se mantuvo en los siguientes años, aunque menos intensamente, se fundamenta en la conjunción de las políticas económicas de saneamiento, de carácter deflacionista, tanto fiscales como monetarias y cambiarias, con el cambio de criterio de los crecimientos salariales basados en la inflación futura, en vez de en la inflación pasada. Este doble mecanismo rompió la dinámica de la espiral inflacionista, precios-salarios-precios, que se había producido en los años anteriores.

Acuerdo básico interconfederal (ABI)

A pesar del éxito en 1978 de los Pactos de la Moncloa, especialmente en relación con el retroceso de la inflación, éstos no se renovaron en 1979. La razón de ello fue la convocatoria de elecciones en 1979, lo que se tradujo en una ruptura del consenso político, consenso que se había reflejado en la firma de los Pactos y en la ratificación en referéndum en diciembre de 1978 de la nueva Constitución Española. Por otra parte, los pactos políticos no se sustituyeron por pactos sociales, entre otras razones por la fuerte rivalidad existente entre CC.OO. y UGT.

En estas circunstancias el Gobierno fijó unilateralmente por Real Decreto-Ley una banda para el crecimiento salarial en 1979, entre el 11% y el 14%.

Aun así, en 1979 no se abandonó totalmente la concertación social, al suscribirse el 10 de julio de ese año entre CEOE y UGT el Acuerdo Básico Interconfederal (ABI). CC.OO. no firmó este Acuerdo, puesto que pretendía un pacto de tipo político, económico y social de larga duración y de amplio contenido que se firmara entre el gobierno, los partidos políticos, los sindicatos y las organizaciones patronales.

El ABI no puede entenderse como un Pacto Social, como los que posteriormente se firmaron entre los interlocutores sociales, ya que se configura como un documento de exposición de ideas de principio, de declaración de intenciones, y de recomendaciones al gobierno sobre el marco de las relaciones laborales y sobre la naturaleza y contenido del futuro Estatuto de los Trabajadores, en concreto de la regulación de la negociación colectiva.

El ABI, en consecuencia con este planteamiento, no incluye compromisos concretos de los firmantes ni, por lo tanto, establece orientación alguna sobre el incremento salarial a pactar en los convenios colectivos.

Las ideas principales se refieren, como se ha señalado, a fijar la posición de CEOE y UGT en relación con el Proyecto de Ley del Estatuto de los Trabajadores, que se aprobaría finalmente en marzo de 1980. En este sentido, los dos principios básicos del nuevo Page 50 marco normativo de las relaciones laborales deberían ser, según el ABI, el reconocimiento amplio y profundo de la autonomía de los interlocutores sociales en la negociación colectiva y la presencia de éstos en todos los ámbitos de las relaciones laborales. Principios que recogería posteriormente el Estatuto de los Trabajadores.

Además de estos principios generales, el ABI analizaba la naturaleza y estructura que debía tener la negociación colectiva, oponiéndose a la intervención del gobierno, por lo que se solicitaba la supresión de la autorización y el arbitraje obligatorios por parte del gobierno de los convenios colectivos, que todavía se mantenían como herencia del sistema de relaciones laborales franquista. También, reflexionaba el ABI sobre las directrices básicas de representatividad y legitimidad para negociar convenios colectivos, así como sobre los principios en que debían basarse los expedientes de regulación de empleo que incluyeran despidos colectivos.

Como ya se ha dicho, en marzo de 1980 se aprobó el Estatuto de los Trabajadores, marco básico de las relaciones laborales en España, que recogía la mayoría de las ideas del ABI, sobre todo en materia de negociación colectiva. En esta materia, reconocida como un derecho en el artículo 37 de la Constitución Española, se establecían en la versión original del Estatuto una serie de principios básicos que se mantienen actualmente, a pesar de las distintas reformas aprobadas desde 1980 del Estatuto de los Trabajadores. Estos principios básicos de los convenios colectivos en España, que se basan en la autonomía de las partes para negociarlos, son cuatro:

- Su carácter normativo o vinculante (ya establecido en el artículo 37.1 de la Constitución Española), es decir, su carácter obligatorio para los contratos individuales.

- La eficacia general automática de los convenios, o, lo que es lo mismo, su extensión, sin necesidad de acto administrativo o judicial alguno, a todas las empresas y trabajadores del ámbito de aplicación correspondiente, independientemente de su afiliación a las organizaciones empresariales y sindicales firmantes de los convenios.

- La retroactividad o prórroga automática del contenido normativo de los convenios una vez concluido su plazo de vigencia y hasta que se suscriba otro nuevo.

- La necesidad de cumplir unas condiciones determinadas de representatividad establecidas por el propio Estatuto que legitime a los interlocutores sociales para suscribir los convenios colectivos.

Acuerdo marco interconfederal para la negociación colectiva (AMI)

El mantenimiento en 1979 de la situación de crisis económica, reflejada ahora en un aumento cada vez mayor del paro y en el mantenimiento de una elevada tasa de inflación, superior al 15%, pese a los descensos que se venían produciendo desde la aplicación de los Pactos de la Moncloa, junto al desarrollo del trámite legislativo del Proyecto de Ley del Estatuto de los Trabajadores, recogiendo la mayoría de los principios planteados en el ABI, llevó a UGT a proponer un nuevo acuerdo entre los interlocutores sociales, esta vez más amplio y ambicioso.

Este nuevo acuerdo debería servir, además, para consolidar la presencia social de los sindicatos, entonces muy debilitados.

La persistencia de las disensiones entre UGT y CC.OO. y las denuncias de éste último sindicato sobre los incumplimientos de los Pactos de la Moncloa provocó su retirada, por lo que los únicos firmantes el 5 de enero de 1980 del nuevo acuerdo, el Acuerdo Marco Page 51 Interconfederal para la Negociación Colectiva (AMI), fueron UGT y CEOE, sin participación tampoco del Gobierno, aunque posteriormente fue ratificado por el sindicato minoritario, Unión Sindical Obrera (USO).

El AMI, vigente durante 1980 y 1981, fue el primer acuerdo entre los interlocutores sociales, que fijaba compromisos en materias tales como el crecimiento salarial y la reducción de la jornada, compromisos que deberían aplicarse en los convenios colectivos, tanto de empresas como sectoriales, que se suscribieran en el período de vigencia.

El elemento fundamental del Acuerdo Marco Interconfederal para la Negociación Colectiva era la fijación de una banda salarial, en función de las previsiones de inflación del Gobierno, dentro de la cual se debieran mantener los incrementos salariales acordados en los convenios colectivos. Esta banda se fijó para 1980 en el 13% - 16%. Para 1981, la revisión del AMI, estableció una banda comprendida entre el 11% y el 15%.

Asimismo, el AMI recogía la posibilidad de las cláusulas de descuelgue, de inaplicación por parte de las empresas del régimen salarial previsto en los convenios sectoriales en los casos de pérdidas mantenidas en los dos ejercicios anteriores. También preveía el Acuerdo, como así hacían los Pactos de la Moncloa, la revisión salarial con efectos retroactivos en el caso de que el crecimiento del IPC superara una determinada cuantía.

Además del crecimiento salarial, el AMI establecía objetivos y compromisos en materia de reducción de la jornada laboral y el absentismo laboral, así como de aumento de la productividad por ocupado.

En materia de la jornada laboral se planteaba la reducción de la jornada, de 126 horas anuales, desde el máximo legal de 2006 a 1880 horas anuales en 1982. También en materia de jornada laboral, y con el objetivo de favorecer la creación de empleo, se establecían condiciones para reducir las horas extraordinarias al mínimo imprescindible, suprimiendo las habituales y manteniendo únicamente las justificadas por causas mayor, urgentes o extraordinarias o por necesidad de pedidos, ausencias imprevistas de trabajadores, cambios de turno u otras circunstancias de carácter estructural y siempre, en estos casos, que no cupiera la utilización de contratos temporales.

En lo que respecta a la necesidad de crecimiento de la productividad, el AMI preveía la negociación en los convenios colectivos de distintos aspectos que la favorecieran, así como la introducción de distintos instrumentos de medición de esa magnitud.

También con la finalidad de reducir el absentismo laboral, muy relacionado con el problema de la productividad, el AMI establecía una serie de principios y compromisos, como la necesidad de cuantificar y catalogar sus distintas causas, la negociación en los convenios colectivos de medidas concretas y la renegociación de los complementos económicos a cargo de las empresas de las situaciones de Incapacidad Laboral Transitoria (ILT) por enfermedad o accidente laboral.

Además de las materias relativas a los salarios, jornada laboral, productividad y absentismo, el AMI incluía una serie de principios y recomendaciones referidas a:

- La estructura de la negociación colectiva. En el sentido de mejorar, evitando su proliferación, sobre todo de los convenios de centros de trabajo, propiciando que los convenios sectoriales fuesen absorbiendo el contenido de las distintas Reglamentaciones de Trabajo y Ordenanzas Laborales vigentes, excluyendo de los convenios sectoriales los acuerdos sobre materias que, por su complejidad, no pudieran vincular a todas las empresas y trabajadores, y se aumentara la vigencia temporal de los convenios a un mínimo de dos años. Page 52

- La mediación, conciliación y arbitraje.

Previendo, con independencia de las competencias públicas en esta materia (Ministerio de Trabajo), la constitución de un Comité Paritario Interconfederal, entre los sindicatos y la organización empresarial firmante, que tuviera como función principal la interpretación, aplicación y seguimiento de las cláusulas de los convenios colectivos, así como la solución de los conflictos colectivos que de dichos convenios pudieran derivarse.

- Los sindicatos, delegados, secciones sindicales y comités de empresa. Incluyendo una serie de reconocimientos por parte de la CEOE, dirigidos a potenciar y reforzar la actuación de los sindicatos en las empresas y que supusieran un claro precedente de la Ley Orgánica de Libertad Sindical que no se aprobaría hasta agosto de 1985.

La aplicación del AMI se convirtió en un factor que favoreció la reducción de la conflictividad laboral española, disminuyendo el número de horas perdidas por esta causa desde más de dieciséis millones en 1979 a algo más de cinco millones en 1981.

Pero a pesar de la disminución de la conflictividad laboral y de las consecuencias positivas para el diálogo social, la negociación colectiva y la actuación sindical, el retroceso de la inflación fue muy limitado, sobre todo porque la debilidad política del gobierno después de las elecciones de 1979 impidió el desarrollo de las medidas de saneamiento y de las reformas estructurales acordadas en los Pactos de la Moncloa.

En efecto, la inflación, que en media anual se había reducido desde el 24,5% en 1977 al 15,7% en 1979, se mantuvo en torno al 15% en los dos años siguientes (15,6% en 1980 y 14,5% en 1981). Pero, además, lo que era más grave aún, el paro seguía creciendo hasta situarse en porcentaje de la población activa en el 15% en el último trimestre de 1981 (en el cuarto trimestre de 1976 el porcentaje era sólo el 4,7%).

Acuerdo nacional sobre empleo (ANE)

El agravamiento de la crisis económica desde la firma de los Pactos de la Moncloa, en parte explicada por una nueva subida del precio del petróleo en 1981, coincide durante la vigencia del AMI con el intento de golpe de Estado del 23 de febrero de 1981. Este intento de golpe de Estado, conocido como el 23F, que había sido precedido por la dimisión del presidente del Gobierno Adolfo Suárez, y la gravedad de la situación económica, agudizó la sensación de incertidumbre e inseguridad sobre el futuro de la democracia española y obligó al nuevo gobierno a plantear a los interlocutores sociales un nuevo pacto social, el ANE (el 23F interrumpió la elección del nuevo presidente del gobierno, Leopoldo Calvo Sotelo, que, dentro del mismo partido, la UCD, sustituyó al dimitido Adolfo Suárez).

Esta vez, los dos sindicatos más representativos a nivel estatal, UGT y CC.OO., y la organización empresarial, CEOE, aceptaron la suscripción de un acuerdo en el que también participó el Gobierno. El ANE se firmó el 9 de junio de 1981 y por la situación política y económica del momento se ha llegado a calificar de Pacto del miedo.

Es la primera vez que se produce en España una auténtica concertación social, al participar en el Acuerdo tanto el Gobierno como todos los interlocutores sociales más representativos a nivel estatal y en el que se plantean compromisos de las distintas partes firmantes, tanto de política económica como de orientación de la negociación colectiva. Además, y, sin que se recoja en el texto del acuerdo, el gobierno se comprometía a aprobar una ayuda económica a los sindicatos, que quedó institucionalizada en los Presu- Page 53 puestos Generales del Estado de cada año y que supondría un importante reforzamiento de estas organizaciones.

Los compromisos más importantes del ANE, vigente durante 1982, fueron los siguientes:

  1. En materia salarial

    - Establecimiento de una banda salarial, entre el 9% y el 11%, a tener en cuenta en los convenios colectivos. Incluye, como el AMI, la posibilidad de implicación del régimen salarial (cláusula de descuelgue) en el caso de empresas con pérdidas y establece que las empresas sujetas a planes de reconversión estarán en materia salarial sometidas a lo previsto en dichos planes.

    - Revisión del incremento salarial previsto si la inflación real supera a la prevista por el gobierno (cláusula de revisión o salvaguarda salarial).

    - Establecimiento de las bases de las retribuciones de los funcionarios y personal no laboral de las Administraciones Públicas, así como los criterios para la revisión de los salarios de las empresas públicas, el salario mínimo y las pensiones de la Seguridad Social.

  2. Compromiso de creación de empleo

    - Establecimiento de un compromiso de creación a lo largo de 1982 del orden de 350.000 nuevos puestos, de forma que al final de ese año se mantuviera ocupada la misma población asalariada que la existente en el momento de la firma del acuerdo, rompiendo así la tendencia a la destrucción de empleo asalariado de años anteriores.

  3. En materia de fomento del empleo

    - Establecimiento de medidas de fomento del empleo (con bonificación del 90% de la cotización a cargo de las empresas de la Seguridad Social) a favor de la contratación (con una duración mínima de un año) de los trabajadores desempleados con responsabilidades familiares que hubiesen agotado la prestación básica o contributiva por desempleo.

    - Favorecimiento, a través de un convenio entre la CEOE y el Instituto Nacional de Empleo (INEM) de la realización de contratos en prácticas y para la formación de jóvenes.

    - Aumento en un 50% de la cotización a la

    Seguridad Social de las horas extraordinarias, con la excepción de las motivadas por causa de fuerza mayor y de las de carácter estructural.

    - Establecimiento de medidas de control que redujeran el pluriempleo de los trabajadores, especialmente, por su carácter ejemplificador, en las Administraciones Públicas.

    - Reducción de las cotizaciones empresariales a la Seguridad Social, incrementando la aportación del Estado a su financiación.

  4. En materia de cobertura de prestaciones por desempleo

    - Dotación de un fondo extraordinario de 15.000 millones de pesetas con la finalidad de ayudar a las desempleados, que sería administrado conjuntamente por el INEM, sindicatos y organizaciones patronales.

    - Extensión, con carácter excepcional del subsidio por desempleo, a determinados trabajadores que hubiesen agotado la prestación por desempleo.

    - Elevación hasta 20.000 millones de pesetas de los fondos de empleo comunitario para los trabajadores eventuales Page 54 agrarios de Andalucía y Extremadura en paro4.

    - Establecimiento de medidas para controlar el fraude en la percepción de las prestaciones por desempleo.

  5. En materia de Seguridad Social

    - Establecimiento de medidas para el control del fraude.

    - Creación, como ya se establecía en los

    Pactos de la Moncloa, de una Comisión tripartita, entre el gobierno y los representantes de las organizaciones empresariales y sindicales, que estudiara la necesidad de reforma y racionalización del sistema de la Seguridad Social.

  6. En otras materias

    - Puesta en marcha de los instrumentos de participación de los interlocutores sociales en distintos organismos públicos, como la Junta Superior de Precios, el INEM, y los distintos organismos de la Seguridad Social.

    - Necesidad de desarrollar las distintas modalidades de contratación previstas en el Estatuto de los Trabajadores de 1980.

    Aunque durante 1982 volvió a disminuir la conflictividad social hasta niveles inferiores a 2.800.000 horas perdidas, el enfrentamiento de los sindicatos con el último Gobierno de UCD se agravó progresivamente ante la debilidad de dicho Gobierno y el incumplimiento de muchos de los compromisos previstos en el ANE. Además, la inflación apenas se redujo (el 14,4%, frente al 14,5% de 1981), pese a lo cual los salarios redujeron su poder adquisitivo, y el paro continuaba su evolución creciente, hasta situarse la tasa de paro en el cuarto trimestre de 1982 en el 16,6%, como consecuencia de la persistencia en el descenso del empleo, en contraste con el compromiso previsto en el ANE en el sentido de mantener la población ocupada asalariada.

    Ante la situación política y económica, el Gobierno anticipó a octubre de 1982 las elecciones legislativas, que ganó por mayoría absoluta el Partido Socialista Obrero Español (PSOE). Por primera vez desde el fin de la Segunda República gobernaba en España un partido de izquierdas.

Acuerdo interconfederal (AI)

Pese a la reticencia inicial de la organización empresarial CEOE para firmar un nuevo acuerdo social con un partido de izquierdas en el gobierno, el 15 de febrero de 1983 se suscribió un acuerdo entre CEOE y CEPYME, por parte empresarial, y UGT y CC.OO., por parte sindical, aunque sin la presencia del Gobierno.

El nuevo acuerdo tenía un planteamiento y contenido muy similar al AMI vigente en 1980 y 1981, incluyendo medidas relativas al crecimiento salarial, la jornada laboral, la reducción del absentismo laboral, el aumento de la productividad por ocupado y la mediación, arbitraje y conciliación en caso de conflictos, así como recomendaciones sobre la estructura de la negociación colectiva.

En relación con los salarios, estableció una banda de crecimiento de los salarios pactados en la negociación colectiva entre el 9,5% y el 12,5%, previendo como los acuerdos anteriores las cláusulas de descuelgue para el caso de las empresas con pérdidas y de revisión salarial para el caso de que la inflación real superase a la prevista.

Por su parte, en lo que respecta a la jornada laboral se establecía que la jornada máxima legal sería la equivalente a los 40 horas semanales, jornada máxima que fue estable- Page 55 cida por Ley a mediados del año (Ley 4/83, de 29 de junio), aunque provocó algún conflicto importante entre los interlocutores sociales entre sí y entre el Gobierno y los sindicatos por su entrada en vigor.

En el resto de las materias, relacionadas con la reducción del absentismo laboral y el aumento de la productividad, la necesidad de modificar la estructura de la negociación colectiva, basada en una excesiva atomización, y proliferación de los convenios colectivos, y la constitución de comités paritarios de mediación, arbitraje y conciliación, se mantenía el planteamiento previsto en 1980 en el AMI.

Además, se planteaba la necesidad de reducir las horas extraordinarias y el pluriempleo, con la finalidad de elevar el empleo, y se instaba al Gobierno a modificar el sistema de jubilación anticipada especial a los 64 años, creado en 1981, siempre que la empresa se comprometiera a sustituir a ese trabajador por otro desempleado.

Después de tres años en los que se mantuvo prácticamente la inflación, en 1983 vuelve a producirse un descenso del crecimiento del IPC, del 14,4% al 12,2% en media anual. Con el objetivo de reducir más intensamente aún la inflación y de contribuir a la adaptación y reconversión de los sectores en crisis el nuevo Gobierno socialista presentó en septiembre de 1983 su Programa Económico a Medio Plazo (1984-1986), en el que se recogían muchas de las medidas planteadas en los Pactos de la Moncloa y no desarrolladas plenamente hasta entonces.

Este Programa incluía, además, un duro plan de saneamiento económico, con el fin de reducir la inflación hasta el 8% en 1984. Con esta finalidad, en los meses siguientes el Ministro de Economía del Gobierno socialista propuso que en los convenios colectivos se pactara para ese año crecimientos salariales entre el 5% y el 6%.

Ante la dureza del ajuste salarial propuesto, aceptado por la patronal (en 1983, el incremento salarial pactado, incluyendo la revisión salarial, había ascendido al 11,4%), los sindicatos plantearon subidas salariales superiores (UGT el 8%), que fueron rechazadas tanto por el Gobierno como por la CEOE.

Como consecuencia de ello, en 1984 no hubo pacto social alguno, lo que provocó un fuerte repunte de la conflictividad laboral, que ya se había iniciado a lo largo de 1983. En efecto, las horas perdidas por conflictividad laboral, que no llegaron a 2,8 millones en 1982, se elevaron a 4,4 millones en 1983 y a 6,4 millones en 1984.

A pesar de ello, la inflación continuó descendiendo (del 12,2% al 11,1%), aunque menos de lo previsto por el Gobierno, y el crecimiento salarial pactado en la negociación colectiva se redujo considerablemente del 11,4% al 7,8%, lo que produjo una importante pérdida del poder adquisitivo de los salarios.

Aun así, la crisis continuaba y la tasa de paro se elevaba en el cuarto trimestre de 1984 al 21,1%, de cada cinco activos más de uno estaba en paro.

Acuerdo económico y social (AES)

En la segunda mitad de 1983, el gobierno socialista planteó a los interlocutores sociales la necesidad de introducir mecanismos de flexibilidad en el mercado de trabajo, con el fin de aumentar la capacidad generadora de empleo de la economía española y de terminar con el proceso de destrucción del empleo y aumento del paro.

Las posibilidades que se manejaron eran la de flexibilizar los mecanismos de salida del empleo, el despido, abaratando las indemnizaciones por despido y suprimiendo la autorización administrativa en los despidos colectivos, lo que, según los empresarios favorecería la contratación de nuevos trabajadores, y fle- Page 56 xibilizar los mecanismos de entrada al empleo, la contratación, facilitando la de carácter temporal.

La fuerte oposición sindical a la flexibilización del despido, unido a que todavía no existían síntomas claros de recuperación económica y a que apenas había transcurrido tiempo suficiente para que se notaran los efectos de las modificaciones establecidas en el Estatuto de los Trabajadores en materia de despido, entre las que sobresalían el importante descenso de las indemnizaciones por esa contingencia5, hizo que la propuesta de reforma se centrara en la flexibilización de los mecanismos de salida, de la contratación.

Aunque no se produjo pacto escrito, el gobierno consensuó la reforma laboral con UGT, CEOE y CEPYME, pero con la oposición de CC.OO., y por la Ley 32/1984, de 2 de agosto, se aprobó una modificación muy relevante del Estatuto de los Trabajadores, dirigida a la flexibilización de la contratación temporal. Paralelamente se aprobó la Ley 31/1984, de 2 de agosto, que modificó el sistema de protección por desempleo establecido en octubre de 1980 por la Ley Básica de Empleo.

Esta modificación de las prestaciones por desempleo, que suponía una contrapartida a la flexibilización de la contratación temporal, pretendía aumentar los colectivos y la duración de la protección asistencial o subsidio por desempleo, con la finalidad de elevar la cobertura de las prestaciones por desempleo en relación con el paro registrado.

En ese clima de diálogo social entre el Gobierno y UGT y CEOE y CEPYME el primero planteó a los interlocutores sociales un nuevo acuerdo social, que, finalmente, fue firmado el 9 de octubre de 1984. En el nuevo acuerdo, el Acuerdo Económico y Social (AES), vigente para 1985 y 1986, volvió a participar, como en el ANE, el Gobierno, pero esta vez excluyó a uno de los sindicatos más representativos, Comisiones Obreras.

El AES incluía una declaración del Gobierno y dos partes claramente diferenciadas, la primera, que recogía los acuerdos tripartitos entre Gobierno e interlocutores sociales, la mayoría de los cuáles suponían compromisos del Gobierno, y, la segunda, que recogía los acuerdos bipartitos de carácter interconfederal, entre UGT, por un lado, y CEOE y CEPYME, por otro.

La declaración del Gobierno planteaba los objetivos macroeconómicos para los años 1985 y 1986, siendo el central y prioritario la creación de empleo. Este objetivo central y prioritario implicaba un crecimiento económico sostenido asentado en la reducción de las tasas de inflación y el déficit público.

Los acuerdos tripartitos, con compromisos del Gobierno, incluían medidas fiscales (como incentivos a la inversión y el tratamiento de las rentas más bajas), los crecimientos salariales del personal de las Administraciones Públicas, el objetivo de aumentar la cobertura de las prestaciones por desempleo, medidas de Seguridad Social, como la revalorización de las pensiones y la reducción de los tipos de cotización, y la creación de tres fondos.

Estos tres fondos significaban importantes compromisos financieros. El primero, de inversiones públicas, con una dotación adicional a la incluida en los Presupuestos Generales del Estado, de 50.000 millones de pesetas. El segundo, de convenios del INEM con organismos públicos para la realización de obras y servicios de interés general o común dirigidos a la contratación temporal de trabajadores desempleados, dotada con 30.000 millones de pesetas. Y, el tercero, de solidaridad para el empleo, dirigido a financiar programas de políticas activas de empleo, contratación y Page 57 formación profesional, dotado con 60.000 millones de pesetas obtenidos de la financiación a partes iguales de Gobierno, trabajadores y empresarios.

Por últimos, entre los acuerdos interconfederales, bipartitos, entre UGT y CEOE/ CEPYME, el principal es el establecimiento de la banda salarial a que deberían someterse los crecimientos salariales pactados durante la vigencia del convenio: entre el 5,6% y el 7,5% en 1985 y entre el 90% y el 107% previsto para el incremento del IPC en 1986 en ese año. Además, se fijaba que el poder adquisitivo de los trabajadores se garantizaría con una cláusula de revisión, en el caso de que la inflación final superase a la prevista, que, esta vez, entraría en funcionamiento a los doce meses, en lugar de a los seis como en los acuerdos anteriores.

Asimismo, se fijaban otra serie de compromisos bipartitos, similares a los establecidos en acuerdos anteriores, sobre productividad, absentismo, estructura de la negociación colectiva y el establecimiento de procedimientos voluntarios para la solución de conflictos laborales, así como el apoyo al desarrollo reglamentario de la Ley 32/1984, de 2 de agosto, que flexibilizaba la contratación temporal.

En el primer año de vigencia del AES se produjo una notable caída de la inflación, la mayor desde 1979, hasta situarse en el 8,8% en media anual (el 11,2% en 1984), tasa que se mantuvo en 1986.

Ya a mediados de 1985 se detectaron síntomas de recuperación económica, después de una crisis que duraba ya once años, y comenzó a aumentar el empleo. Pese a ello, la tasa de paro en el último trimestre de 1985 alcanzaba el 21,5%, tasa que se redujo sólo ligeramente, hasta situarse en el 20,6% en el cuarto trimestre de 1986.

Por otra parte, la conflictividad laboral, medida por las horas de trabajo perdidas, que había aumentado en 1983 y, sobre todo, en 1984, hasta ascender en este último año a 6,4 millones de horas, volvió a reducirse en 1985, a 3,2 horas, y en 1986, a 2,3 horas.

El final de los grandes pactos sociales

El AES fue el último gran pacto social, una de cuyas características principales era establecer bandas de crecimientos salariales a las que debería sujetarse la negociación de los distintos convenios colectivos.

Ya durante la vigencia del AES, y a pesar de la reducción de la conflictividad laboral, se produjeron fenómenos de ruptura entre los interlocutores sociales y entre éstos y el Gobierno.

Los dos más relevantes fueron la oposición de los sindicatos a la reforma de la Seguridad Social aprobada en 1985 y el enfrentamiento de las organizaciones patronales con el Gobierno y los sindicatos por la regulación del despido.

La reforma de la Seguridad Social, que era uno de los objetivos del AES, para lo cual se creó una comisión tripartita, fue aprobada por la Ley 26/1985, de 31 de julio, de medidas urgentes para la racionalización de la estructura y de la acción protectora de la Seguridad Social. Esta reforma que, entre otras modificaciones, supuso la ampliación del período de cotización exigido para acceder a las pensiones de jubilación (de 10 a 15 años) y del período de cómputo de las bases reguladoras para el cálculo de las pensiones (de dos a ocho años), provocó un importante conflicto entre UGT y el Gobierno, muy significativo por la relación que, históricamente, había mantenido el sindicato con el PSOE, y que provocó la convocatoria por los sindicatos de la primera huelga sindical general, desde la restauración de la democracia.

Por su parte, las organizaciones patronales, CEOE y CEPYME, plantearon, con base Page 58 en una cláusula un tanto ambigua incluida en el AES, la necesidad de supresión de la autorización administrativa de los despidos colectivos. La negativa de UGT a esa modificación y el apoyo del Gobierno al sindicato fue una fuente importante de conflicto entre las organizaciones empresariales y el Gobierno, por una parte, y entre esas y los sindicatos, por otra.

Esta situación de conflicto social, fortalecida por un importante proceso de unidad de la acción sindical entre UGT y CC.OO., que se caracterizó por la creciente discrepancia sindical con la política económica del Gobierno, coadyuvó al final de la concertación social, que se había desarrollado desde 1977, y que ya no parecía tan necesaria como antes por las favorables circunstancias tanto económicas, al pasar la economía española de una situación recesiva a otra de fuerte expansión, que se mantuvo hasta 1991, como políticas, ya que la democracia se había consolidado y no existían riesgos aparentes de nuevos intentos de golpes de estado.

En efecto, como la situación de crisis económica, había supuesto importantes sacrificios para los trabajadores, ya que desde 1979 y hasta 1986, y con la única excepción de 1980, los crecimientos salariales pactados en los convenios colectivos, incluidas las cláusulas de revisión salarial, habían sido interiores al aumento del IPC, cuando cambió la situación económica, pasándose a una situación expansiva, los sindicatos plantearon al Gobierno una serie de medidas que compensaran la «deuda social», que los sindicatos entendían que el gobierno tenía con los trabajadores, compensación de la «deuda» que incluían mayores crecimientos salariales, tanto en el sector privado como en el público, y de las pensiones, así como el compromiso de aumentar la cobertura por desempleo, que había descendido en los años anteriores.

En este contexto, el mantenimiento por el Gobierno de una política, cuyo objetivo principal era la lucha contra la inflación y que, por lo tanto, suponía la negativa a las demandas sindicales, acentúo el enfrentamiento entre gobierno y sindicatos y provocó el final de la primera fase de la concertación social.

Esta situación se hizo especialmente grave a finales de 1988, al intentar el gobierno aprobar un Plan de Inserción del Empleo Juvenil, al que se oponían radicalmente los sindicatos. Ese intento del gobierno provocó la convocatoria de la segunda huelga general, el 14 de diciembre de 1988, que tuvo un seguimiento absolutamente generalizado.

La retirada del gobierno del Plan de Inserción Juvenil y la aprobación en la primavera de 1989 de un Real Decreto-Ley, que recogía muchas de las reivindicaciones sindicales, no facilitó la suscripción de nuevos acuerdos sociales, aunque sí permitió una menor conflictividad social y laboral.

Así, el número de horas perdidas, que se había situado en 1986 en 2,3 millones, el menor desde 1977, aumentó a 5 millones en 1987 y a 6,8 millones en 1978, cifra que se elevaría a 11,6 millones al incluir las consecuencias de la huelga del 14-D. En 1989, en cambio, las horas perdidas por conflictividad laboral se redujo a algo más de 3,5 millones de horas.

En los años posteriores el Gobierno socialista afrontó dos reformas importantes, la primera en 1992, y la segunda en 1994, que afectó al mercado de trabajo y que supusieron nuevos enfrentamientos con los sindicatos, que volvieron a convocar una huelga general parcial en 1992 y otra huelga general de jornada total en 1994, la tercera de este carácter desde la restauración de la democracia.

La primera reforma, justificada, según el Gobierno, por la situación financiera del sistema de prestaciones por desempleo ante el aumento del paro que se estaba produciendo en la nueva situación de crisis económica y la elevada rotación laboral que estaba causando la flexibilización de la contratación temporal, producida desde la reforma de 1984, se Page 59aprueba por el Real Decreto-Ley 22/1992, de 30 de abril, de medidas urgentes sobre fomento del empleo y protección por desempleo, posteriormente convertido en la Ley 22/1992, de 30 de junio, y supuso importantes modificaciones en dicho sistema de prestaciones, endureciendo las condiciones de acceso al mismo y reduciendo tanto la cuantía como la duración de las prestaciones.

La segunda reforma, también contestada por los sindicatos, fue la reforma laboral de 1994, aprobada por el último gobierno socialista, constituido después de las elecciones de 1993, por distintas normas de rango de Ley entre diciembre de ese año y junio de 1994. Esta reforma ha sido sin duda, la más amplia y ambiciosa de todas las aprobadas desde el Estatuto de los Trabajadores de 1980.

Una de las medidas más relevantes de esta reforma iba dirigida a limitar la contratación temporal, que ya afectaba a más de la tercera parte de los asalariados, suprimiendo con carácter general, salvo para tres colectivos, los parados de larga duración, los desempleados de más de 45 años y las personas discapacitadas, la modalidad de la contratación temporal como medida de fomento del empleo, que se había convertido en la base de la flexibilización de la contratación temporal tras la reforma de 1984.

Aparte de la aprobación de medidas dirigidas a limitar la contratación temporal, la reforma de 1994 introdujo cuatro tipos de cambios que fueron los que más contestación tuvieron por parte de los sindicatos:

- La aprobación de nuevas medidas de recorte de las prestaciones por desempleo, tanto en el acceso como en la cuantía.

- La flexibilización de las condiciones de trabajo, sobre todo en materia de distribución irregular de la jornada a lo largo del año y de la movilidad funcional y geográfica de los trabajadores.

- La ampliación de las posibilidades del despido individual por causas económicas objetivas, sin necesidad de la autorización administrativa que se mantiene para los despidos colectivos.

- La ampliación de las competencias de la negociación colectiva pasando a ser objeto de la misma aspectos que anteriormente eran regulados por la Ley, lo que suponía una importante desregulación de las relaciones laborales.

- La aprobación de una nueva modalidad de contratación con bajo nivel de protección social, dirigida a los jóvenes, la de aprendizaje, muy similar a la que se preveía en el Plan de Inserción Juvenil de 1988 y que fue el detonante principal de la huelga general del 14-D de ese año, y la mayor flexibilización y desregulación de la normativa reguladora del contrato a tiempo parcial.

No obstante, y a pesar de que desde 1987 a 1994, la situación se caracterizó por un clima de menor diálogo social y de mayor enfrentamiento entre los sindicatos y el gobierno que en los años anteriores, no es cierto que en esos años no existiera ningún intento de concertación social ni que no se consiguiera ningún acuerdo puntual entre el Gobierno y los interlocutores sociales.

En efecto, junto a los intentos del Gobierno que se produjeron en 1987 para acordar un nuevo Pacto social y a finales de 1993 para alcanzar un Pacto general para el empleo con los interlocutores sociales, intentos que resultaron en sendos fracasos, se llegó en estos años a varios acuerdos concretos entre 1989 y 1992, entre los que destacan los relativos a:

- Las pensiones y prestaciones familiares no contributivas.

- El control de la contratación laboral, que tuvo como fruto la Ley 2/1991, de 7 de enero, sobre los derechos de información de los representantes de los traba- Page 60 jadores en materia de contratación, que supone un nuevo cambio del Estatuto de los Trabajadores.

- El Proyecto de Ley de prevención de riesgos laborales, posteriormente aprobado por Ley.

- La creación del Consejo Económico y Social.

- Los acuerdos, uno bipartito entre sindicatos y empresarios y otro tripartito con la participación del gobierno, en materia de formación continua de los trabajadores ocupados.

La segunda fase de concertación social, de acuerdos puntuales, entre 1994 y 1997

Después del duro enfrentamiento social que supuso la aprobación de la reforma laboral de 1994, el Gobierno socialista prosiguió con los intentos de pactos sociales en distintas materias, fruto de esos intentos fueron los acuerdos con los sindicatos sobre condiciones de trabajo en la función pública y para la reforma del plan de empleo rural, que supuso, este último, importantes modificaciones en el régimen de prestaciones por desempleo de los trabajadores agrarios eventuales de Andalucía y Extremadura. Asimismo, en 1994 se alcanzó el acuerdo interconfederal, entre organizaciones sindicales y patronales, en materia de ordenanzas y reglamentaciones laborales, que tenía como finalidad sustituirlas por convenios colectivos.

En esta segunda fase, iniciada durante el Gobierno socialista, las circunstancias políticas y económica son muy diferentes a las que se desarrollaron durante la primera fase de la concertación social, la de los grandes Pactos sociales. Por un lado, la economía en la segunda mitad de 1994 comienza un proceso de recuperación económica, después de la recesión iniciada en 1992, que se transformará enseguida en una expansión de gran intensidad, que todavía se mantiene en la actualidad. Y, por otro lado, la democracia ya se había consolidado y los interlocutores sociales, tanto sindicatos como patronal, habían alcanzado un nivel de protagonismo que no tenían a principios de la década de los ochenta del siglo pasado, a lo cual, sin duda, contribuyó la fase de los grandes Pactos sociales.

Además, la negociación colectiva, en gran medida por ese mayor protagonismo de los interlocutores sociales, ya había desarrollado un papel en la fijación de las condiciones de trabajo, no sólo salariales y de jornada laboral, sino mucho más amplio, desconocido veinte o treinta años antes, lo que supuso una notable ampliación del contenido de la negociación que en contrapartida sirvió para favorecer un importante proceso de moderación salarial que se ha mantenido en las últimas décadas.

Todas estas nuevas circunstancias hacen que ya no sea tan necesario e imprescindible alcanzar grandes Acuerdos o Pactos Sociales, sobre todo en materia de políticas de renta y, en concreto, de fijación de salarios.

Una vez que, después de las elecciones de 1996, ganadas por el conservador Partido Popular (PP), pero sin mayoría absoluta, se mantiene la estrategia anterior, iniciada a partir de octubre de 1994 por el también minoritario Gobierno del partido socialista, de acuerdos puntuales alcanzados a través de mesas separadas, la mayoría de ellas tripartitas.

En efecto, entre julio y diciembre de 1996, el nuevo gobierno del PP y los interlocutores sociales llegaron a una serie de acuerdos:

- Acuerdo tripartito en materia de solución extrajudicial de conflictos laborales, de 18 de julio de 1996, que estableció los mecanismos de solución autónoma de los conflictos laborales, sin nece- Page 61 sidad de acudir a los órganos jurisdiccionales.

- Acuerdo sobre Consolidación y Racionalización del Sistema de Seguridad Social, de 9 de octubre de 1996, que, en realidad, implica el desarrollo y aplicación de las recomendaciones del llamado Pacto de Toledo, que, a iniciativa del último gobierno socialista, se había alcanzado durante ese gobierno entre los partidos políticos en el Congreso de los Diputados, y que supuso una importante reforma de la Seguridad Social.

- Acuerdo sobre política de inversiones y empleo agrario, de 14 de noviembre de 1996, que significó una nueva reforma del sistema de protección por desempleo de los trabajadores agrarios eventuales de Andalucía y Extremadura, que, en realidad, contradecía la oposición a este sistema que había mantenido el PP durante el gobierno socialista.

- Acuerdo tripartito de bases sobre la política de formación profesional, que determinaba los criterios y líneas de actuación del II Programa Nacional de Formación Profesional, continuación del I Programa Nacional acordado durante el Gobierno socialista, y los dos Acuerdos, tripartito uno y bipartido el otro, sobre formación continua, también continuación de los suscritos durante la etapa socialista en 1992. Estos tres acuerdos se firmaron el 19 de diciembre de 1996.

Ahora bien, el momento cumbre en materia de concertación social en esta segunda fase se produjo el 28 de abril de 1997, día en el que se firmó entre CEOE y CEPYME, por parte empresarial, y UGT y CC.OO., por parte sindical, tres acuerdos interconfederales, sin la participación en ninguno de ellos del gobierno.

Los tres acuerdos son:

- El Acuerdo Interconfederal sobre Estabilidad en el Empleo (AIEE).

- El Acuerdo Interconfederal sobre Negociación Colectiva (AINC).

- El Acuerdo Interconfederal sobre

Cobertura de Varios (AICV)

El Acuerdo Interconfederal sobre Cobertura de Vacíos (AICV) tiene como finalidad «cubrir los vacíos» generados como consecuencia de la finalización el 31 de diciembre de 1995 de la vigencia de las Ordenanzas y Reglamentarios Laborales, herencia del régimen franquista, con base en lo previsto en la reforma laboral de 1994, en los casos en que dichas Órdenes del Ministerio de Trabajo no hubieran sido sustituidas por convenios colectivos. Este Acuerdo trata de las condiciones a aplicar en estos casos de ausencia de la negociación colectiva en las materias de clasificación profesional, promoción profesional y económica de los trabajadores, estructura salarial y régimen disciplinario.

El Acuerdo Interconfederal sobre Negociación Colectiva (AINC) trata en la línea con lo ya establecido en Acuerdos anteriores, como el AMI, ANE, AI y AES, sobre la necesidad de racionalizar la estructura de la negociación colectiva, evitando la atomización y proliferación de convenios existentes y procediendo a una adecuada articulación de los diferentes ámbitos funcionales y territoriales de la negociación colectiva, planteando la reserva de determinadas materias a los convenios colectivos sectoriales nacionales, que podrían ser desarrolladas algunas de ellas en ámbitos inferiores (tanto sectorial como de empresa), mientras que otras materias podrían ser objeto de la negociación en ámbitos inferiores al sectorial nacional.

De los tres acuerdos interconfederales suscritos el 28 de abril de 1997, éste, el AINC, es el que menos aplicación y desarrollo posterior ha tenido, aunque, como luego se analizará, ha servido de antecedente de los Acuerdos de Page 62 Negociación Colectiva (ANC), suscritos entre CEOE y CEPYME, por una parte, y UGT y CC.OO., por otra, a partir de 2002.

Por último, el Acuerdo Interconfederal para la Estabilidad del Empleo (AIEE), fue asumido totalmente por el gobierno del PP y trasladado sin ninguna modificación al Real Decreto-Ley 8/1997, de 16 de mayo, de medidas urgentes para la mejora del mercado de trabajo y de fomento de la contratación indefinida. Este Real Decreto-Ley se complementó por el 9/1997, también de 16 de mayo, por el que se regularon los incentivos en materia de Seguridad Social y de carácter fiscal para el fomento de la contratación indefinida. Ambos Reales Decretos-Leyes se convirtieron posteriormente, tras la correspondiente tramitación parlamentaria, en las Leyes de idénticos títulos 63 y 64/1997, de 26 de diciembre.

Este Acuerdo, el AINC; supuso importantes modificaciones en la normativa laboral, sobre todo en relación con la contratación, entre las que se pueden citar las siguientes:

- Nuevas ampliaciones de la negociación colectiva, en materias reguladas hasta entonces por la Ley, sobre todo en relación con la contratación temporal.

- Supresión de dos modalidades de contratación temporal, la de fomento del empleo, que desde la reforma de 1984 había tenido una evolución muy expansiva, y la de lanzamiento de nueva actividad, creada en dicha reforma, pero con una utilización mucho menos positiva. La contratación temporal como medida de fomento del empleo, que ya se había suprimido con carácter general, para todos los colectivos, salvo para los desempleados mayores de 45 años, los parados de larga duración que llevaran buscando empleo, al menos, doce meses y las personas discapacitadas, se supri-me definitivamente para todos los colec-tivos, excepto para los discapacitados.

- Supresión del contrato de aprendizaje, sustituyéndolo por un nuevo contrato para la formación, y modificación del contrato a tiempo parcial.

- Creación de un nuevo contrato indefinido, el de fomento de la contratación indefinida, dirigido a la contratación de colectivos determinados y con una indemnización por despido improcedente objetivo inferior a la del contrato indefinido ordinario6.

- Establecimiento de un nuevo sistema de incentivos económicos a la contratación indefinida.

Aparte de estos resultados concretos de los tres Acuerdos Interconfederales de 1997, el positivo clima social que los explica tuvo un efecto indirecto de gran importancia, el que paulatinamente se fue introduciendo en los convenios colectivos algunas de las reformas laborales aprobadas en 1994, la mayoría de ellas bloqueadas hasta entonces por la falta de consenso, ya que no hay que olvidar que uno de los aspectos sustanciales de esa reforma era la ampliación de las competencias de la negociación colectiva, lo que provocaba que gran parte de la reforma se tenía que desarrollar a través de los convenios colectivos.

Un nuevo período de fracasos de la concertación social

Tras el éxito de los acuerdos interconfederales de 1997, uno de los cuales, el AIEE, fue asumido plenamente por el gobierno y trasladado a normas legales que introdujeron algunas modificaciones relevantes en la normativa laboral, aunque en ningún caso de la trascendencia de las que se produjeron en 1994, Page 63los siguientes años, hasta 2004, fueron de nuevo fracaso de la concertación social, entendida ésta por acuerdos con la participación de todos los interlocutores sociales.

En efecto, desde 1998 a 2004, únicamente se suscribieron dos acuerdos tripartitos que, en realidad, eran extensión de otros dos firmados anteriormente, el Acuerdo sobre Formación Continua en 2000 y el Acuerdo sobre la solución extrajudicial de los Conflictos Laborales en 2001.

En los otros acuerdos que se firmaron en esos años faltó siempre algunos de los agentes sociales que suscribieron los de 1997:

- El Acuerdo sobre el trabajo a tiempo parcial y fomento de su actividad, que se convirtió en el Real Decreto-Ley 15/1998, de 27 de noviembre, que introdujo importantes modificaciones en esa modalidad de contratación, lo firmó el Gobierno del PP con UGT y CC.OO., pero con la oposición de las organizaciones empresariales, CEOE y CEPYME.

- El Acuerdo sobre el programa de incentivos al empleo estable para el año 1999, firmado únicamente entre el gobierno y CC.OO., sin la participación, por consiguiente, ni de la CEOE y CEPYME ni de UGT, que, además de establecer el citado programa de incentivos, penalizó la cotización por desempleo de los contratos temporales y a tiempo parcial, penalización que volvió a producirse en los Presupuestos de 2000.

- El Acuerdo para la mejora y el desarrollo del Sistema de Protección Social, firmado el 9 de abril de 2001 entre el gobierno y la CEOE y CEPYME, por parte empresarial, y CC.OO, únicamente por parte sindical, puesto que se opuso UGT, por el que se establecieron distintos compromisos dirigidos, entre otros fines, a incentivar el retraso de la jubilación, a aumentar el número de años que se tienen en cuenta para calcular las pensiones y a mejorar las pensiones de viudedad y orfandad.

Pero en ese período los dos mayores fracasos de la concertación social intentada por el Gobierno del PP, esta vez mayoritario después de las elecciones de 2000, fueron las reformas laborales de 2001 y 2002, que se llevaron, finalmente, a cabo sin el apoyo de los interlocutores sociales, la última de las cuáles tuvo que ser corregida parcialmente después de la cuarta huelga general de jornada completa convocada por los sindicatos desde la restauración de la democracia (como se recordará la primera fue en 1985, la segunda en 1988 y la tercera en 1994, las tres con gobiernos del PSOE).

La primera reforma, la de 2001, aprobada primero por un Real Drecreto-Ley en marzo que, posteriormente, se convirtió en la Ley 12/01, de 9 de julio, de medidas urgentes del mercado de trabajo para el incremento del empleo y la mejora de su calidad, supuso encarecer la contratación temporal, ampliar los colectivos que podían ser contratados por el contrato para el fomento de la contratación indefinido creado en 1997 y con menor coste de despido que el contrato indefinido ordinario y suprimir parte de los cambios que se habían producido en 1998 en el contrato a tiempo parcial, cambios que, como se ha señalado, los había pactado el Gobierno sólo con los sindicatos.

Y la segunda reforma, la de 2002, que se realizó en dos etapas, la primera por Real Decreto-Ley en mayo, muy contestado por los sindicatos, y que, posteriormente, fue declarado inconstitucional por el Tribunal Constitucional, y la segunda, después de la huelga general convocada en junio en protesta por las modificaciones que introducía el citado Real Decreto-Ley, por la Ley 45/02, de 12 de diciembre, de medidas urgentes para la reforma del sistema de protección por desempleo y mejora de la ocupabilidad, y que corregía algunos de los cambios a los que Page 64 más radicalmente se habían opuesto los sindicatos.

A pesar de las concesiones a los sindicatos que supuso la Ley en relación con el Real Decreto-Ley que deroga, la nueva reforma laboral supuso dos cambios que siguieron perjudicando a los trabajadores, el endurecimiento de lo que se entiende por empleo adecuado de los perceptores de las prestaciones por desempleo y, sobre todo, la posibilidad de que el empresario despida improcedentemente, sin necesidad de justificarlo, siempre que pague la indemnización correspondiente, sin otras consecuencias judiciales ni económicas, como es el pago de los salarios de tramitación.

La tercera fase de la concertación social a partir de julio de 2004

Celebradas unas nuevas elecciones legislativas, el 14 de marzo de 2004, que ganó esta vez, aunque sin mayoría absoluta, el partido socialista, se inicia una nueva fase, la tercera de concertación social, con características diferentes a las de las dos fases anteriores, la de 1977-1986, la primera, y la de 1994-1997, la segunda.

El rasgo diferenciador de esta nueva fase es la firma el 8 de julio de 2004 de una Declaración para el diálogo social sobre competitividad, empleo estable y cohesión social entre el Gobierno, los sindicatos UGT y CC.OO. y las organizaciones patronales CEOE y CEPYME.

Esta declaración, que no es un acuerdo en sentido estricto con compromisos concretos a desarrollar por el Gobierno y las partes firmantes, es, en realidad, una declaración de intenciones, al expresar el gobierno y las organizaciones firmantes su voluntad de abordar en el proceso de diálogo social iniciado una serie de materias que la propia Declaración relaciona en trece apartados, con base en los criterios establecidos en muchos de estos apartados, y con el objetivo de aumentar la competitividad de las empresas españolas, elevar el nivel de empleo, al mismo tiempo que se hace más estable, y reforzar la cohesión de la sociedad española.

Con el propósito de establecer las prioridades, el calendario y el método de trabajo a seguir para desarrollar el diálogo social de las distintas materias planteadas en la Declaración, así como para evaluar los acuerdos que se vayan produciendo y las medidas que el Gobierno vaya aprobando en desarrollo de dichos acuerdos, la propia declaración crea una Comisión de Seguimiento y Evaluación del Diálogo Social, constituida por el gobierno y los interlocutores sociales firmantes.

Fruto del diálogo social comprometido en la Declaración de julio de 2004 es la consecución de una gran variedad de acuerdos en el tiempo transcurrido desde entonces, en prácticamente todas las materias y aspectos considerados en dicha Declaración como objeto de la concertación social. La mayoría de estos acuerdos ha supuesto por parte del gobierno la aprobación de las correspondientes normas o el cumplimiento de los compromisos adquiridos en dichos acuerdos.

Entre estos acuerdos alcanzados desde entonces, en desarrollo de la Declaración del Diálogo Social de julio de 2004, algunos de ellos relativos a materias que eran objeto por primera vez de concertación social, destacan los siguiente: acuerdos tripartitos entre gobierno, sindicatos y organizaciones patronales:

- Desarrollo y aplicación de los derechos laborales de los extranjeros, contenidos en la Ley de extranjería, cuya última reforma se produjo en 2003, incluyendo un proceso extraordinario de regularización (normalización) de trabajadores extranjeros irregulares, proceso iniciado en febrero de 2005 y que supuso la regularización, tanto en relación con la residencia como con la situación en la Page 65 Seguridad Social, de casi seiscientos mil trabajadores extranjeros.

- Racionalización e incremento de la cuantía del salario mínimo interprofesional garantizado con una intensidad muy superior a la que habitualmente se producía en períodos anteriores, con el objetivo de alcanzar el uno de enero de 2008 la cifra de 600 euros/mes (en enero de 2004 la cuantía del SMIG ascendía a 460 euros y en la actualidad a 560,6 euros, un 23,9% más)7.

- Revalorización por encima de la inflación real de las pensiones mínimas, contributivas y no contributivas, del sistema de Seguridad Social en 2005 y 2006.

- Habilitación a través de una Ley a la negociación colectiva para que pueda obligarse la jubilación de trabajadores que hayan alcanzado la edad ordinaria de jubilación, siempre que vaya vinculada al cumplimiento de compromisos de empleo.

- Modificación de los procedimientos de extensión de los convenios colectivos a sectores y empresas que por distintas circunstancias no están cubiertas por la negociación colectiva y ampliación de las funciones de la Comisión Consultiva Nacional de Convenios Colectivos, formada por representantes de las Administraciones publicas, sindicatos y organizaciones empresariales, creando en dicha Comisión el Observatorio de la Negociación Colectiva.

- Reforzamiento de la prevención de riesgos laborales, así como el establecimiento de una estrategia española de seguridad y salud en el trabajo.

- Creación de observatorios industriales en varios sectores estratégicos para favorecer el desarrollo y modernización de los mismos.

- Institucionalización del diálogo sobre los efectos productivos y de empleo del cumplimiento del Protocolo de Kyoto.

- Implicación de los trabajadores en las sociedades anónimas europeas domiciliadas en España y transposición de la Directiva Marco comunitaria sobre información y consulta de los representantes de los trabajadores en las empresas.

- Protección y atención a las situaciones de dependencia, de personas mayores y discapacitadas, reflejada en la aprobación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia.

- Modificación del sistema de formación profesional para el empleo8, así como el establecimiento de las bonificaciones que las empresas pueden aplicarse para la formación continua de sus trabajadores.

- El establecimiento de las bases para la reforma del sistema de Seguridad Social, actualmente en trámite legislativo en el Parlamento9.

- La aprobación de determinadas medidas relacionadas con las reformas del mercado de trabajo, con el objetivo principal de aumentar la creación de empleo y su estabilidad, plasmadas primero en el Real Decreto-Ley 5/2006, de 9 de junio y después en la Ley 43/2006, de 29 de diciembre, que supusieron la incorporación del Acuerdo tripartito para la Page 66 Mejora del Crecimiento y del Empleo (AMCE), firmado el 9 de mayo de 2006.

Aparte de todos estos acuerdos tripartitos se han aprobado, después de la negociación del gobierno con los interlocutores sociales del correspondiente sector, el Plan de Apoyo al sector textil y a la confección, la limitación de la subcontratación en la construcción y el aumento del derecho a la información de los trabajadores correspondientes, la reforma del sistema de protección por desempleo de los trabajadores agrarios eventuales de Andalucía y Extremadura10 y los Estatutos del Trabajo Autónomo y del Empleado Público.

Asimismo, el gobierno ha negociado con UGT y CC.OO., sin el consenso de las organizaciones empresariales, las medidas sociolaborales sobre igualdad de trato y de oportunidades entre hombres y mujeres incluidas en la Ley 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres.

Por último, además de los acuerdos anteriormente señalados en los que han participado el gobierno también se han producido acuerdos interconfederales entre sindicatos y organizaciones empresariales, como el III Acuerdo sobre soluciones extrajudiciales de los conflictos laborales de diciembre de 2004 y la firma de nuevos Acuerdos sobre Negociación Colectiva (ANC), el primero vigente en 2002 y el último en 200711, que establecen los criterios y recomendaciones para los convenios colectivos de cada año, tanto en materia salarial y de jornada laboral como en una variada serie de materias objeto de la negociación colectiva, tales como el mantenimiento y creación de empleo, la flexibilidad interna de las empresas, la formación continua y permanente de los trabajadores, el uso adecuado de la contratación, la información, consulta y negociación con la representación de los trabajadores, el fomento de la igualdad de trato y oportunidades, la prevención y formación en materia de seguridad y salud en el trabajo y la estructura de la negociación colectiva y los procedimientos negociales.

De los distintos acuerdos alcanzados en la última fase de la concertación social, la tercera iniciada con la Declaración para el Diálogo Social de julio de 2004, destacan, por su instrumentación a través de políticas públicas y por su finalidad de reforzar y potenciar la cohesión social, cuatro de ellos: el de impulsar un sistema nacional de dependencia de personas mayores y discapacitadas, el de igualdad de hombres y mujeres, el de la reforma de la seguridad social y el de la reforma del mercado de trabajo.

El acuerdo de impulso de la dependencia, reflejado en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia, supondrá el derecho a la atención por los poderes públicos de las personas dependientes, mayores o discapacitadas, bien a través de servicios sociales públicos o bien mediante la subvención para el cuidado familiar o para la contratación del servicio correspondiente en el mercado privado.

El acuerdo en materia sociolaboral de la igualdad entre hombres y mujeres, forma parte de un contenido mucho más amplio reflejado en la Ley 3/2007, de 22 de marzo, que tiene como finalidad el hacer efectivo el principio de igualdad de oportunidades y de trato entre ambos géneros y la eliminación de toda discriminación contra la mujer, para lo que la Ley contempla un conjunto de medidas que afectan a numerosos órdenes de la vida política, jurídica y social, desde la política educativa y de salud hasta la Seguridad Social y la política laboral, pasando por la composición equilibrada de hombres y mujeres en las listas electorales tanto municipales y autonómicas como legislativas, así como el aumento de Page 67 la presencia de las mujeres en los consejos de administración de las empresas.

En concreto, entre las medidas sociolaborales de la Ley de Igualdad, las que fueron pactadas entre el gobierno y los sindicatos CC.OO. y UGT, destacan el deber de negociar planes de igualdad en las empresas de más de 250 trabajadores, el reconocimiento del derecho de un permiso de paternidad, independiente del de la madre, de 13 días por nacimiento, adopción o acogimiento y la mejora de las condiciones de acceso y reconocimiento del subsidio de maternidad.

El acuerdo sobre medidas en materia de Seguridad Social, aprobado finalmente por Ley en 2007, incluye un conjunto variado de reformas en la línea de lo acordado en 1995 en los Pactos de Toledo y de las reformas introducidas en el sistema de la Seguridad social en 1996 y 2001, por sendos acuerdos entre el Gobierno y los interlocutores sociales en esos dos años. Entre esas reformas acordadas el 13 de julio de 2006, entre Gobierno, los sindicatos UGT y CC.OO. y las organizaciones empresariales CEOE y CEPYME, sobresalen las dirigidas a garantizar la relación entre ingreso y gasto del sistema, a mejorar las prestaciones no contributivas por vejez e incapacidad, a modificar las situaciones de jubilación parcial y de contratos de relevo, a incrementar la relación entre cotizaciones y pensiones de jubilación, a evitar situaciones de fraude en la percepción de las pensiones de incapacidad permanente, a incluir en las pensiones de viudedad a las situaciones de parejas de hecho, a mejorar las pensiones de orfandad y a incentivar la prolongación voluntaria de la viga laboral de las personas mayores.

Y, por último, la reforma laboral incluida en el Acuerdo para la Mejora del Crecimiento y del Empleo (AMCE), suscrito el 9 de mayo de 2006 entre Gobierno, sindicatos y patronal, y reflejado, como ya se ha señalado, primero en un Real Decreto-Ley de 9 de junio y después en una Ley de 14 de diciembre, en ambos casos de 2006.

El objetivo principal del AMCE12, que es el primer acuerdo en materia de mercado de trabajo en el que intervienen el Gobierno y todos los interlocutores sociales, después del ANE vigente en 1982, tiene como objetivos expresos, como se ha señalado, el aumento del nivel de empleo y la reducción de su temporalidad. Por ello, prevé medidas dirigidas, por un lado, a limitar la temporalidad, obstaculizando el encadenamiento sucesivo y abusivo de varios contratos temporales, y, por otro lado, incentivando la contratación indefinida, extendiéndola y abaratándola.

Pero, además el AMCE y la Ley que lo desarrolla incluye otras medidas, como las dirigidas a potenciar y mejorar las políticas activas de empleo y los Servicios Públicos de Empleo y a ampliar la protección por desempleo de algunos colectivos, como los mayores de 45 años. Asimismo, como consecuencia del AMCE se han introducido medidas para reforzar la actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, mejorar el sistema de información de los representantes de los trabajadores en los supuestos de contratas y subcontratas y deslindar claramente las situaciones legales de cesión de trabajadores a través de las empresas de trabajo temporal de las cesiones ilegales.

A modo de conclusión

Una vez analizada la experiencia de la concertación social en España, desde 1977 hasta la situación en 2007, conviene extraer unas conclusiones que puedan servir no sólo para resumir y evaluar la experiencia española sino también para que sirva de reflexión en el contexto de este Seminario Page 68 sobre las posibles vías de la concertación social en los países iberoamericanos.

En este sentido, podemos señalar los siguientes aspectos como conclusiones más importantes de esta exposición:

- La concertación social ha sido, con sus altibajos y momentos de crisis, una característica central de proceso de desarrollo económico español desde la restauración de la democracia en España, que se ha producido, además, con gobiernos de muy distinto signo y orientación política, dirigidos tanto por UCD y por el PP como por el PSOE.

- En una primera fase, hasta 1986, fue un fenómeno estrictamente ligado al transito y consolidación de la democracia y de respuesta a la crisis económica bajo la forma de grandes pactos sociales, que supusieron un importante instrumento de lucha contra la inflación y que favoreció la salida a la crisis económica, al tiempo que se reducían notablemente los niveles de conflictividad social, concretamente los de origen laboral.

- Con la desaparición de los grandes pactos sociales, el último el AES, vigente en 1985 y 1986, la concertación social adoptó otra forma distinta, la de los acuerdos en materias concretas, aunque algunos frutos de esta concertación, como los de 1997 o los derivados de la Declaración de julio de 2004, tuvieron una mayor amplitud y extensión.

- Las formas de la concertación social han sido muy variadas, interviniendo en unos acuerdos el Gobierno, participando exclusivamente los interlocutores sociales en otros, en algunos casos todos los sindicatos y organizaciones empresariales más representativas a nivel estatal y en otros casos sólo algunos de ellos.

- Los acuerdos se han realizando tanto en fases de crisis económica, en particular desde 1977 a 1984, como en fases de recuperación o fuerte expansión económica, como los que se produjeron desde 1994 a 1997 y los que se vienen desarrollando desde 2004.

- El contenido de la concertación social ha sido también muy variado, estableciendo bandas de crecimiento salarial, incluyendo importantes medidas de reforma laboral, de modificación y ampliación de la protección social y Seguridad Social, de medidas industriales, de promoción de la igualdad entre hombres y mujeres, de potenciación de políticas activas de empleo o de establecimiento de criterios por parte de los sindicatos y organizaciones empresariales para la negociación colectiva, cuyo modelo actual no se entendería sin la consideración de las recomendaciones de dichos interlocutores sociales.

- Es cierto que también se han producido en las últimas décadas reformas laborales y cambios en los sistemas de protección social al margen del diálogo del gobierno con los interlocutores sociales, sin consenso con éstos, pero también es cierto que la eficacia y resultados de esas reformas, algunas de ellas muy ambiciosas, han sido mucho menores que cuando se han aprobado reformas y modificaciones legales con el consenso de los interlocutores sociales.

- La concertación social, por otra parte, ha fortalecido a los interlocutores sociales, especialmente a los sindicatos más representativos, y ha potenciado notablemente su papel institucional, al participar en un número considerable de órganos públicos, desde el Consejo Económico y Social al INEM o los organismos de la Seguridad Social, pasando por la Comisión Consultiva Nacional de Convenios Colectivos.

- Y, por último, las medidas instrumentadas como consecuencia de los acuerdos Page 69 derivados de la concertación social han favorecido el crecimiento económico y la creación de empleo, sobre todo, en los últimos años y, además, por el tipo de políticas públicas que se han aprobado (políticas de empleo, de protección y seguridad social, de igualdad, de favorecimiento de los colectivos más desfavorecidos, de potenciación de la negociación colectiva, etc.), han servido, sin duda, para reforzar la cohesión social del país.

Nota final

Posteriormente a la conferencia, en abril de 2008 se constituyó el nuevo Gobierno socialista, después de que el PSOE ganara sin mayoría absoluta las elecciones legislativas de marzo de ese año. El 29 de julio, el Gobierno, CEOE y CEPYME, por parte empresarial, y UGT y CC.OO., por parte sindical, suscribieron una nueva declaración para el diálogo social, titulada «Declaración para el impulso de la economía, el empleo, la competitividad y el progreso social». Esta declaración, que se suscribe cuando la situación de recesión económica comenzaba a ser patente, es en cuanto al contenido del diálogo social menos extensa que la declaración de 2005.

Los ámbitos del diálogo social, todavía no desarrollados en el momento de redacción de esta nota final, marzo de 2009, son los de las políticas de empleo para abordar el futuro, la política de inmigración también orientada al empleo, la igualdad en el empleo, la formación e inversión en capital humano, la negociación colectiva y la sostenibilidad, mejora y adaptación del sistema de protección social.

De las orientaciones de la declaración de 2008, las más concretas son las que se refieren a la necesidad de modernizar los servicios públicos de empleo, avanzar en la coordinación de los servicios de empleo de las Comunidades Autónomas y la de potenciar la intermediación laboral, adaptándola a las nuevas posibilidades tecnológicas y a la situación económica actual.

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[1] La situación se refiere a septiembre de 2007, anterior a las elecciones legislativas de marzo de 2008, ganadas también sin mayoría absoluta por el PSOE.

[2] Aprobadas por la Ley 40/07, de 4 de diciembre, de medidas en materia de Seguridad Social.

[3] La legalización y regulación de la huelga se produjo por el Real Decreto-Ley 17/1977, de 4 de marzo, sobre relaciones de trabajo, y la de los sindicatos por la Ley 19/1977, de 1 de abril, reguladora de la asociación sindical.

[4] Antecedente del actual subsidio por desempleo de los trabajadores por cuenta ajena eventuales agrarios de Andalucía y Extremadura, introducido en 1983.

[5] De 60 días de salario por año de servicio, con un máximo de 60 mensualidades, hasta 45 de salario por año de servicio, con un mínimo de 42 mensualidades, todo ello en el caso del despido improcedente.

[6] De 33 días de salario por año de servicio, con un máximo de 24 mensualidades, en vez de 45 días de salario por año de servicio, con un tope de 42 mensualidades.

[7] En 2007. En 2008 el salario mínimo ascendió a 600 euros/mes, según el acuerdo citado.

[8] Regulada por el Real Decreto 395/07, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo.

[9] Aprobada por la Ley 40/07, de 4 de diciembre, de medidas en materia de Seguridad Social.

[10] Regulada por el Real Decreto 864/06, de 14 de julio, para la mejora del sistema de protección por desempleo de los trabajadores agrarios.

[11] Prorrogado para 2008.

[12] Para un análisis del contenido del Acuerdo véase PÉREZ INFANTE, J.I. (2007): «La reforma laboral de 2006 y el cambio en el sistema de incentivos a la contratación indefinida en España». Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Economía y Sociología nº 66, pág. 29-48.