Conceptos de uso en la legislación del suelo (especial referencia a la calificación y zonificación)
| Autor | Igor Yañez Velasco |
| Cargo | Técnico de la Administración General. Ayuntamiento de Madrid |
No cabe duda de que lo expuesto tiene indudables atractivos y probablemente mucho de acertado. Sin embargo, aún admitiendo que la Ley no utiliza los términos zonificación y calificación con propiedad (Ref.), no es difícil ver que la construcción tiene su base en un prejuicio de partida: la introducción histórica de la zonificación en el planeamiento, y no en el propio texto de la Ley.
II.2. ANALISIS CONCEPTUAL
Si queremos avanzar en la clarificación de conceptos, hay que acudir a la Ley y sus preceptos, y tratar de averiguar qué significado tienen los conceptos dentro del marco de la misma y, fundamentalmente, en lo que nos interesa, a qué se refiere la Ley cuando habla de usos en uno y otro caso.
Los preceptos de la Ley que se refieren a clasificación y calificación de los terrenos son muy numerosos, menos lo son los que se refieren, al menos directamente, a la zonificación, que se analizarán en el epígrafe siguiente.
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Clasificación y uso del suelo.
El art. 3 de la Ley, en su número 2 establece «La competencia urbanística concerniente al planeamiento comprenderá las siguientes facultades: c) Dividir el territorio municipal en áreas de suelo urbano, urbanizable, o en su caso apto para urbanizar, y no urbanizable o clases equivalentes establecidas por la legislación autonómica» (Ref.), estamos ante lo que la Ley denomina «clasificación», ello se desprende de lo dispuesto en el art. 9.1 «El planeamiento clasificará el territorio en todas o alguna de las siguientes clases: Suelo urbano, urbanizable, o en su caso apto para urbanizar y no urbanizable, o clases equivalentes a los efectos de la Ley, reguladas por la legislación autonómica» (Ref.). Hay que preguntarse, sin embargo, hasta qué punto supone la clasificación del suelo zonificar o asignar usos (Ref.). Es cierto que en el art. 8 dice que «La utilización del suelo y, en especial, su urbanización y edificación, deberá producirse en la forma y con las limitaciones que establezcan la legislación de ordenación territorial y urbanística y, por remisión de él, el planeamiento, de conformidad con la clasificación y calificación urbanística de los predios», de lo que podría deducirse, dado que en la utilización de los predios ha de incluirse el uso de los mismos (como derecho subjetivo), viene determinada tanto por la clasificación como por la calificación.
Sin embargo, esto es sólo una impresión aparente, ya que sólo genéricamente podría entenderse que la clasificación tiene algún efecto en relación a los usos y, por ende, con la zonificación (Ref.).
Por de pronto, la clasificación como «Suelo urbano» de un terreno no implica la atribución de ningún uso específico a éste, salvo que se quiera entender como tal «cualquier uso, específicamente urbano o no, siempre que se realice en el núcleo urbano» (Ref.).
Por otro lado, las clasificaciones como suelo urbanizable, programado o no, y apto para urbanizar, no tienen ninguna incidencia en el régimen de los usos en tanto no se apruebe el planeamiento de desarrollo, siendo su régimen idéntico al del Suelo no urbanizable.
Lo que nos lleva a la otra categoría básica de la clasificación de los terrenos: el Suelo no Urbanizable, en este caso, la Ley sí establece una serie de usos que necesariamente han de respetarse, así, el art. 15 del Texto Refundido de 1992 (Ref.) dice «Destino. Los terrenos clasificados como suelo no urbanizable, o denominación equivalente atribuida por la legislación autonómica, no podrán ser destinados a fines distintos del agrícola, forestal, ganadero, cinegético y, en general, los vinculados a la utilización racional de los recursos naturales, conforme a lo establecido en la legislación urbanística y sectorial que los regule, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo siguiente», lo que parecería indicar que en este caso sí estamos ante una zonificación (Ref.), ya que la delimitación que se hace tiene por efecto que una serie de terrenos sólo puede tener los usos a que se refiere el precepto citado; sin embargo, ello no es exacto, ya que esta limitación de usos no la hace el Plan, la hace la Ley directamente (Ref.), y, además, respecto a ello es indiferente el hecho de que la delimitación entre una clase de suelo y otra se haga por un Plan o no, ya que puede hacerla un proyecto de delimitación del suelo urbano y los efectos jurídicos serían idénticos.
Por todo ello, difícilmente puede incluirse esta previsión legal dentro de lo que técnicamente se entiende por zonificación, ya que aunque la división tiene como efecto una separación de usos, este efecto no deriva de la propia utilización de la técnica, sino directamente de la Ley, lo que aleja al supuesto del carácter funcionalista de la técnica. Por otra parte, y en esto sí comparto la opinión del Tribunal Constitucional, predomina en la división el otro aspecto del estatuto dominical: la posibilidad de edificación urbana, real en el suelo urbano, potencial en el urbanizable y limitada en el rústico.
Otra objeción que se puede hacer a la consideración que hacen los autores citados de la clasificación como zonificación, es el hecho de que ésta no es un acto integra, ni principalmente, discrecional, al contrario se trata de un acto reglado en un elemento tan esencial de la clasificación como lo es la determinación de lo que es «Suelo urbano» (Ref.), lo que difícilmente puede llevar a la conclusión de que dicha delimitación tiene su origen o se basa en la técnica de la zonificación (Ref.).
A ello, además, se puede añadir el hecho de que la clasificación existe haya planeamiento o no, tanto es así que un simple Proyecto de Delimitación del Suelo Urbano tiene poder para hacer esta clasificación, sin que ello tenga ninguna trascendencia en cuanto a los usos (aunque sí en cuanto al régimen de los terrenos); e incluso la doctrina del Tribunal Supremo, en los casos en que no se ha producido esta delimitación (separación entre suelo urbano y no urbanizable), por lo que denomina «la fuerza normativa de lo fáctico», entiende que esta clasificación se impone por la fuerza de los hechos (y de la Ley) con independencia de su reconocimiento legal expreso (por un Proyecto de Delimitación, unas Normas Subsidiarias, etc.) (Ref.).
Difícilmente puede sostenerse, por tanto, tal como hacen los autores referidos, que la zonificación opera, con carácter general en dos escalones sucesivos de planeamiento cuando uno de esos escalones puede no resultar del planeamiento y, en cualquier caso, el régimen que establecería dicha zonificación (la clasificación) no lo establecería ésta, sino directamente la Ley.
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Concepto legal de calificación (Ref.)
Descartada, por tanto, la clasificación como una técnica de asignación de usos, hemos de iniciar nuestra andadura para el análisis de la calificación de los terrenos, a los efectos de determinar a qué usos se refiere la Ley en este caso.
Lo cierto es que la Ley no define lo que es calificación. Ello se deduce, sin embargo, de numerosos artículos y; fundamentalmente, del art. 13.2.a) del TRLS de 1976 que dice «2. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo setenta y cinco, los Planes Parciales de Ordenación contendrán estas determinaciones: a) Asignación de los usos pormenorizados y delimitación de las zonas en que se divide el territorio por razón de aquéllos y, en su caso, la división en polígonos o unidades de actuación» (Ref.) y del art. 12.2.1.b) que señala «3. Además de las de carácter general, los planes generales deberán contener las siguientes: 2.1. En suelo urbano: b) Asignación de usos pormenorizado correspondientes a las diferentes zonas» (Ref.), que establecen el contenido de la calificación. Asimismo, el art. 92 del Reglamento de Planeamiento establecía la obligación de las Normas Subsidiarias Municipales de contener la siguiente determinación: «d) Asignación de usos pormenorizados para el suelo urbano». Sabemos que en estos preceptos se está hablando de calificación, ya que en otros, al referirse a este contenido, es decir, a esos «usos pormenorizados», se están refiriendo a la calificación de los terrenos, así, con rango legal, el art. 219.1.b) del TRLS de 1992, dice «Fijación de precios con la clasificación razonada del suelo, según su calificación urbanística» (Ref.), obviamente no se puede fijar este precio si no se han asignado usos pormenorizados, por lo que es razonable pensar que este artículo está refiriéndose a eso cuando habla de calificación (Ref.).
También, y más claramente, aunque con rango reglamentario, el art. 48.1 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico dice que «La asignación de los usos pormenorizados se reflejará en la calificación concreta que el Plan Parcial establezca para la totalidad de los terrenos incluidos en cada una de las zonas previstas en el mismo, debiendo corresponder a cada zona un mismo uso de suelo» (Ref.), precepto tras cuya lectura no quedan dudas sobre el hecho de que la calificación incluye la asignación de usos pormenorizados (también otras cosas, aunque por el momento no nos interesan a efectos del análisis), y además nos indica cómo han de asignarse dichos usos pormenorizados al señalar que a cada zona corresponderá un mismo uso de suelo, más adelante nos detendremos en este tema.
A lo anterior habrá de añadirse la reiterada jurisprudencia que hace referencia a la calificación de los terrenos, así v.gr.: la STS 21.03.1984 (Ar. 1393/84) dice «...El art. 76.3 del RPU lo que en realidad prohibe es que el Plan Especial sustituya al Plan General en la función de clasificación del suelo, que consiste en asignar a los terrenos alguno de los tipos de suelo urbano, urbanizable o no urbanizable a que se refiere el art. 77 LS; más una cosa es la clasificación y otra la calificación del uso pormenorizado de los terrenos comprendidos dentro de cada uno de esos tres tipos.», las SSTS 22.04.1985 (Ar.2226/85) y 26.04.1985 (2245/85) que dicen «El contenido y objeto de la calificación del uso del suelo que contiene el Plan General es acorde con las prescripciones del art....
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