El concepto de servicios esenciales y la publificación de las reglas limitativas del ejercicio del derecho de huelga en este sector.

AutorAmparo Merino Segovia
Cargo del AutorProfesora Titular E.U. de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de Castilla-La Manha
Páginas145-170

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1. Introducción

Cualquier análisis del derecho de huelga en los servicios esenciales para la comunidad ha de partir inexcusablemente de lo dispuesto en el art. 28.2 CE, a su tenor "la ley que regule el ejercicio de este derecho establecerá las garantías precisas para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales para la comunidad". Con esta fórmula el legislador constitucional no hace sino imponer un límite expreso al ejercicio del derecho fundamental de huelga; este límite constitucional no es otro que el mantenimiento de los que se ha dado en denominar "servicios esenciales de la colectividad", para lo cual la ley que regule el ejercicio del derecho deberá establecer "las garantías precisas".

A falta de una ley orgánica que desarrolle el mandato constitucional1, el punto de referencia obligado es una norma preconstitucional dictada durante la transición democrática e interpretada, tras la promulgación de la CE, por el Tribunal Constitucional -el art. 10.2 DLRT-. Afirma la STC 11/1981, de 8 de abril, que "no es inconstitucional el párrafo 2º del art. 10 DLRT que confiere a la autoridad gubernativa la potestad de dictar las medidas necesarias para determinar el mantenimiento de los servicios esenciales a la comunidad, en cuanto el ejercicio de esta potestad está sometido a la jurisdicción de los Tribunales de Justicia y al recurso de amparo ante este Tribunal".

Avala con esta argumentación el Alto Tribunal la legitimidad de la autoridad pública para articular las medidas necesarias orientadas a asegurar el

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mantenimiento de los servicios esenciales, o lo que es igual, provee al poder político de facultades para imponer restricciones al ejercicio del derecho de huelga; restricciones éstas que se cifran en la determinación por la autoridad gubernativa de las prestaciones mínimas que hayan de ser satisfechas en el transcurso de las huelgas desarrolladas en empresas y sectores de actividad a los que ella misma ha atribuido la nota de esencialidad2.

Bien es cierto que esta doble facultad, que el DLRT reconoce a la autoridad pública y que la jurisprudencia constitucional ha considerado que se adecua al art. 28.2 CE, está sometida a un control jurisdiccional a posteriori, dirigido a depurar las posibles extralimitaciones en que haya incurrido la actuación gubernativa. Con todo, es palmario que en este proyecto es el poder político quien "administra el confiicto"3; de ahí que con una visión crítica se venga denunciando la extraordinaria publificación sobre la que pivota el régimen vigente del derecho de huelga en los servicios esenciales4.

Que a la autoridad gubernativa se la haya conferido ex art. 10.2 DLRT un activo e intenso intervencionismo, que se materializa en su capacidad para, de una parte, declarar que un determinado sector o empresa es esencial a efectos de huelga, y de otra, imponer unilateralmente mandatos restrictivos al ejercicio del derecho fundamental reconocido en el art. 28.2 CE a través del

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establecimiento de servicios mínimos5, no significa sino desresponsabilizar al sindicato de la gestión del confiicto6. El Alto Tribunal es firme cuando manifiesta que a ella sola -a la autoridad gubernativa- corresponde decidir al respecto, de suerte que la previa negociación sindical con el poder político "no está excluida, e incluso puede ser deseable, pero no es un requisito indispensable para la validez de la decisión administrativa desde el plano constitucional"7. En este contexto no está de más resaltar que los eventuales supuestos de autorregulación sindical que pudieran plantearse no serían más que "meras instancias subordinadas a la decisión de la autoridad gubernativa"8.

2. El concepto de servicios esenciales
2.1. La noción de servicio esencial en la jurisprudencia constitucional

El art. 10.2 DLRT hace referencia a "empresas encargadas de la prestación de cualquier género de servicios públicos o de reconocida e inaplazable necesidad y concurran circunstancias de especial gravedad". Puede observarse sin dificultad que la fórmula legal contrasta y difiere de la más escueta del art. 28.2 CE, que, sin más, alude a "servicios esenciales de la comunidad".

No obstante ello, el Tribunal Constitucional afirmará que la dicción del art. 10.2 DLRT "no es difícil de englobar en la constitucional del artículo 28.2"9, por cuanto aquélla debe ser entendida "en el sentido de que la autoridad gubernativa puede adoptar medidas de garantía cuando la huelga afecta a servicios de reconocida e inaplazable necesidad o a servicios esenciales para la comunidad, pero no, como es obvio, cuando se trata de servicios públicos que no reúnen las circunstancias anteriormente señaladas"10. De este modo, aun cuando la expresión "cualquier género de servicios públicos" sea más amplia que la de "servicios esenciales para la comunidad", el Alto Tribunal dirige su atención hacia los otros dos elementos del art. 10.2 DLRT: "servicios de reconocida e inaplazable necesidad" y la exigencia de que concurran "circunstancias de especial gravedad".

Así las cosas, los diversos pronunciamientos del Tribunal Constitucional, a partir de la STC 11/1981, de 8 de abril11, y especialmente de la STC 26/1981,

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de 17 de julio, ofrecen una muy amplia y a la par indeterminada y fiexible interpretación de lo que deba entenderse por servicios esenciales a efectos de huelga. Frente a la definición de "servicios de reconocida e inaplazable necesidad" del art. 10.2 DLRT, la hermenéutica constitucional se decanta por elaborar una "cláusula general de esencialidad"12, conforme a la cual para que un servicio sea esencial deben ser esenciales los bienes e intereses que satisface, entendiendo por tales "los derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionalmente protegidos"; sólo cuando la satisfacción de los mencionados bienes e intereses exija el funcionamiento del servicio podrá decirse que éste es esencial para aquel fin.

Resultado de la exégesis constitucional es que no existe a priori ningún tipo de actividad que por sí pueda ser considerada esencial; "sólo lo serán aquéllas que satisfacen derechos o bienes constitucionalmente protegidos, y en la medida y con la intensidad con que los satisfagan"13. Quiere ello decir que los servicios esenciales "no quedan lesionados o puestos en peligro por cualquier situación de huelga", siendo preciso examinar, en cada caso singular, las circunstancias que concurren en la misma14.

La STC 8/1992, de 16 de enero, sintetiza y sistematiza la jurisprudencia constitucional precedente15, al declarar que "la noción de servicio esencial de la comunidad hace referencia a la naturaleza de los intereses a cuya satisfacción la prestación se endereza, entendiendo por tales los derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionalmente protegidos, con la consecuencia de que a priori ningún tipo de actividad productiva puede ser considerado en sí mismo como esencial". Únicamente lo será cuando "la satisfacción de los mencionados intereses afectados exija el mantenimiento del servicio, y en la medida y con la intensidad en que efectivamente lo exija", por cuanto "los servicios esenciales no son dañados o puestos en peligro por cualquier situación de huelga, siendo necesario examinar en cada caso las circunstancias concurrentes en la misma". De este modo, la autoridad

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gubernativa a la hora de fijar servicios mínimos "ha de ponderar la extensión territorial y personal, la duración prevista y las demás circunstancias concurrentes en la huelga, así como las concretas necesidades del servicio y la naturaleza de los derechos o bienes constitucionalmente protegidos sobre los que aquélla repercute".

Esta construcción jurisprudencial, inalterada hasta el día de hoy16, favorece una aplicación flexible de la noción de servicio esencial, adaptable a las circunstancias concretas que rodean a cada huelga, tales como su extensión territorial, funcional, personal y temporal; debe tenerse en cuenta, asimismo, lo que se ha dado en denominar la "sustituibilidad entre sí de los distintos servicios", esto es, si la actividad esencial puede ser o no satisfecha por una diversidad de servicios, así como el grado de incidencia o "incisividad de la huelga sobre los servicios afectados"17. Ha de repararse, sin embargo, en que es la autoridad pública a quien unilateralmente corresponde, en cada confiicto, acometer esa labor de precisión, lo que, como era previsible, ha dado lugar a una copiosa producción normativa, a su través la nota de esencialidad ha sido progresivamente expandida a buen número de actividades y empresas.

Qué duda cabe que la "cláusula abierta de esencialidad", fruto de la doctrina del Tribunal Constitucional, al equiparar a los bienes e intereses esenciales los derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionalmente protegidos -especialmente estos últimos-, no hizo sino ampliar de forma considerable el campo de actuación de la autoridad política, que el máximo intérprete de la CE no dudará en convalidar18. Y es...

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