El concepto de prestaciones adecuadas

Autor:Francisco Miguel Ortiz González Conde
Páginas:151-232
 
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1. El significado de la locución «mezzi adeguati alle esigenze di vita» y «prestaciones sociales suficientes»

El art. 38 CI y el art. 41 CE, contienen el barómetro acerca de la intensidad cuantitativa y cualitativa479de las prestaciones dispensadas por nuestros sistemas de Seguridad Social. Mientras el art. 38 CI distingue entre «mezzi necessari per vivere» (art. 38, párrafo 1 CI), y «mezzi adeguati alle loro esigenze di vita» (art. 38, párrafo 2 CI), el art. 41 CE rubrica la finalidad de protección como «prestaciones sociales suficientes», suficiencia que se predica también específicamente para las pensiones en el art. 50 CE con la mención «pensiones adecuadas480»; todas ellas son expresiones que con sus aparentes divergencias constituyen las dos caras de la misma moneda.

A pesar de la apariencia beveridigdiana que la nomenclatura española desprende, en consonancia con la expresión contigua «situaciones de necesidad» y utilizadas ambas para sostener el carácter preeminente del factor no contributivo o asistencial de la Constitución481, el concepto de pensión adecuada ha venido recibiendo interpretaciones según discurra por cauces contributivos o asistenciales, enfoque que entra en comunión con la intención de los preceptos italianos, pues el binomio italiano ha coqueteado con el mismo concepto de suficiencia salarial (art. 36 CI). En ambos países, el artículo se sitúa como meta consti-

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tucional482. Sobre su conceptualización por parte de la doctrina, se pueden destacar los siguientes pronunciamientos:

En una primera aproximación483, la cuantía de las prestaciones ideal es aquella que atiende exactamente al resarcimiento del daño realmente verificado en cada caso concreto. Esta cuantía permitiría al individuo ser repuesto al estado anterior a la verificación del riesgo, en la medida en que sea físicamente posible o, en otro caso, ser resarcido por el exacto daño económico al que le ha sometido la contingencia. Sin embargo, este ideal no se alcanza más que en raras ocasiones por el seguro social, debiendo acudir a una valoración preventiva y abstracta.

Para un sector de la doctrina científica española484, la suficiencia a nivel contributivo se mide en función de su capacidad para garantizar, en una proporción razonable, el mantenimiento de ingresos de activo, mientras en el nivel no contributivo se vincula a la garantía de un ingreso social mínimo, que permita cubrir las necesidades básicas del beneficiario. No obstante, lo anterior no impide afirmar que las prestaciones contributivas podrían complementar hasta un porcentaje adecuado de sustitución la protección uniforme otorgada por el nivel no contributivo o éste limitarse a cubrir por vía asistencial las lagunas de aquél.

Siguiendo el esquema de los distintos niveles de suficiencia, pero con énfasis en los referentes, otro sector doctrinal485, apunta diferencia para el caso de las pensiones contributivas, la suficiencia no se deter-mina de forma absoluta (nivel de subsistencia), sino de forma relativa, acudiendo a la llamada tasa de sustitución, es decir, la proporción entre la prestación de Seguridad Social y la renta profesional que viene a sustituir, mientras que, en el caso de las pensiones no contributivas, éstas vienen dadas por la diferencia de ingresos respecto al umbral de pobreza; sin perjuicio que cuando las prestaciones contributivas no alcancen cierto nivel, el legislador aplique unos mínimos con la función de garantizar la subsistencia en términos absolutos.

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Entre ambas posturas aparece otra posición llamativa, una lectura más fina de la mención «prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad» en referencia al número determinado de contingencias cubiertas486. No obstante, esta consideración se desechó, dentro de la doctrina española, por entenderla referida a la cuantía; por otra parte, de la propia comparativa se desprende que la opción seguida por ambos ordenamientos ha sido interpretar la adeguatezza o suficiencia en sentido cuantivativo o económico. Como señalaba el profesor Borrajo «la palabra “suficiencia” aparece tres veces en la Constitución (…), y éste es un compromiso político en mi opinión muy serio, las prestaciones sociales tienen que tener, al menos, la misma suficiencia que se predica del salario487».

En Italia, un sector doctrinal distingue que mientras los medios necesarios para vivir se sitúan en el entorno de la subsistencia, los medios adecuados presuponen un ingreso que impida al trabajador subordinado cualquier preocupación de orden económico488, y viceversa, el término adecuado tiene un significado específico, que sin duda no se identifica con el nivel mínimo, sino que en principio debe resultar distinto y mayor respecto al nivel de tutela previsto para la asistencialidad489.

Desde otra óptica490, el mantenimiento del nivel de vida alcanzado durante la vida activa no entra entre las tareas del Estado, sino entre aquellas propias de los individuos y de los grupos, en este sentido, partiendo del rol de los grupos como formaciones sociales explicativas de la persona humana, se sostiene la posibilidad de encontrar un vínculo entre el mínimo obligatorio constitucionalmente protegido ex. art. 38 CI y la capacidad de negociación de la autonomía colectiva, como sucede para la determinación de la retribución suficiente, según el art. 36 CI491.

Una tercera posición doctrinal se desmarca al afirmar que la noción de prestación adecuada es determinable sólo en vía empírica, en apre-

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ciación al estado cambiante de las finanzas públicas y la economía en general492

Por su parte, en España la RAE define suficiente como «bastante para lo que se necesita» y «apto o idóneo», mientras TRECCANI entiende por adecuado en Italia aquello «proporzionato, conveniente, giusto», definiciones que dejan entrever la íntima relación entre ambos preceptos, siendo la suficiencia española una concepto de carácter más ambivalente o dual, pero que llega a abarca la «adeguatezza».

Situados entonces entorno al quantum, el punto de partida común lo constituyen los dos niveles de protección, el previdenziale/contributivo y assistenziale/no contributivo, pues a raíz de ellos, se entenderá que las normas constitucionales otorgan diverso valor a la adeguatezza/ suficiencia, con parámetros de referencia, por tanto, distintos493, de carácter absoluto en el ámbito de la prestación asistencial y en cambio relativos entorno a la prestación contributiva494. La diferenciación obedece a su propia teleología, a lógicas, filosofías y técnicas distintas: actuar bien como rentas de sustitución, bien como rentas de compensación495.

Dados los distintos niveles de protección en ambos países, para el nivel asistencial, la suficiencia se identificará con la cobertura de las situaciones protegidas por encima de mínimos de mera subsistencia, dado que la situación de necesidad protegida consiste en el acaecimiento de una contingencia para quien cuenta con recursos económicos considerados escasos, mientras que en el nivel contributivo, en donde no se atiende a circunstancias de penuria económica del beneficiario, sino que simplemente se presume iuris et de iure un mero daño patrimonial, las prestaciones en este caso vienen a paliar el exceso de gastos o defecto de ingresos que se derivan de la contingencia, sin exigir, para ello, que el sujeto protegido carezca de rentas mínimas496.

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Esto es así en ambos países, donde se distingue una interpretación más cualificada del requisito de suficiencia/adeguatezza para las prestaciones del nivel contributivo, dado el quid pluris en el trato en cuanto al trabajo497, al identificarla con la proporcionalidad respecto de la contribución previa, tanto por la contribución «al progresso materiale e spirituale della società» en virtud del art. 4, párrafo 2 CI, como por así conseguir cumplir con las exigencias de vida del trabajador en la medida en la cual el trabajador (y su familia, como recuerdan los italianos) consigan una existencia libre y digna498, mediante la sustitución de las rentas de trabajo que el sujeto ha dejado de percibir cuando se actualizó la contingencia protegida499, cumpliendo la prestación previdenziale/contributiva eficaz y razonablemente la finalidad (de sustitución) asignada500.

La prestación asistencial, en cambio, será adecuada cuando garantice un mínimo vital, unas rentas de subsistencia, ingreso...

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