Concepto y naturaleza del desahucio administrativo

AutorMiguel Ángel Ruiz López
Páginas191-251

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I El desahucio administrativo como categoría conceptual independiente
1. Aproximación al concepto de desahucio administrativo
1.1. Apuntes sobre la figura del desahucio en el Derecho Civil

El desahucio es una institución que nace –como se ha visto en el parte primera– en el campo del Derecho Civil, al fundamentarse en el derecho de propiedad privada, pero que también adquiere un colorido constitucional, al venir limitado por el respeto a la inviolabilidad del domicilio (art. 18.2 CE); procesal, al desarrollarse a través de un cauce procedimental específico; y, en lo que aquí interesa, administrativo, al constituir una auténtica prerrogativa de las Administraciones Públicas virtualmente destinada a la conservación de los bienes y derechos de dominio público.

En el ámbito del Derecho Civil, que consecuentemente con la historia se perfila como predecesor en la configuración del concepto jurídico de desahucio administrativo, siempre ha sido una tarea difícil encontrar una definición adecuada para esta figura (omnis definitio in iure civilii periculosa est: parum est enim, ut non subverti poste)453. Los tratadistas clásicos se ocuparon del tema con diversidad de criterios, y con la dificultad añadida que implica el hecho de haber penetrado el desahucio en el vocabulario popular454. Así, Martínez Alcubilla restringe el significado del desahucio al momento del lanzamiento, al definirlo como

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el acto de despedir el dueño de una casa o heredad al inquilino o arrendatario455.

Desde la óptica procesal, Guasp define el desahucio como aquel procedimiento de cognición, constitutivo y especial por razones jurídico materiales que tiene por objeto la pretensión de resolución de un contrato de arrendamiento, o figura afín, y la devolución de la cosa arrendada456.

La diversidad de enfoques conceptuales con que la doctrina aborda el desahucio es una clara manifestación de la complejidad real de su contenido. Siguiendo a Rovira Mola, la comprensión de la figura jurídica del desahu- cio exige mencionar cada uno de los términos que lo integran, esto es, el desahucio entendido como derecho, como acción, como proceso y, finalmente, como lanzamiento, de suerte que con estas cuatro fases o momentos es posible intentar una definición unitaria del desahucio descriptiva de su contenido:

El desahucio es el derecho que tiene el dueño de la finca u otra persona facultada para ello de obtener, en los casos determinados por la Ley, mediante el ejercicio

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de la correspondiente acción en el oportuno proceso, el lanzamiento o despido del inquilino, colono o precarista457.

Concebido el desahucio como un derecho subjetivo, en primer término, diríase que el Derecho reconoce un poder en favor de un sujeto concreto que puede hacer valer frente a otros sujetos, imponiéndoles obligaciones y deberes en su interés propio, reconocimiento que implica la tutela judicial de dicha posición458.

En este caso, el desahucio constituiría el derecho atribuido al dueño de una finca para lanzar, expulsar o arrojar de la misma al ocupante, ya tenga título o carezca de él, en los casos que la Ley establece.

Por su parte, el desahucio como acción tiene una considerable regulación normativa en las legislaciones civil y procesal. El art. 1.569 CC459, en congruencia con el sistema positivo de obligaciones y contratos, establece las causas que sirven de presupuesto al ejercicio de la acción de desahucio, confiriendo a esta acción un carácter resolutorio del contrato de forma unilateral, de una parte, y recuperatorio de la posesión, por otra. Al propio tiempo, este mismo precepto establece que «el arrendador podrá desahuciar judicialmente al arrendatario», de suerte que la acción de desahucio consigue su finalidad a través de un proceso y por medio de unos trámites procedimentales.

Finalmente, el concepto de desahucio se completa –o puede completarse, para ser exactos– con el lanzamiento o despido del inquilino, colono o precarista, a modo de ejecución forzosa del derecho de desahucio reconocido judicial-mente, y es que en el Derecho Civil no es posible concebir el desahucio sin declaración judicial que lo reconozca y, ulteriormente, lo ejecute460.

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1.2. El desahucio administrativo como adaptación histórica de la figura civil y la elaboración de un concepto propio en el Derecho Administrativo

Los profesores García de Enterría y Fernández Rodríguez señalan que las instituciones administrativas han ido formándose a medida que en determinados países y en determinados momentos empezaron a ser insuficientes las instituciones civiles para atender las necesidades de la Administración Pública. Solo cuando llega a notarse esta insuficiencia, el legislador (y, a veces, la jurisprudencia) se ven obligados a crear la correspondiente figura administrativa paralela a la del Derecho Privado461.

Este carácter instrumental en la utilización por la Administración Pública de técnicas de Derecho Privado, animadas por la consecución de los fines propios del sujeto público, puede observarse en la evolución histórica bosquejada en la parte anterior, que muestra una progresiva convergencia del Derecho Público y Privado en orden a la protección de los bienes y a la utilización de técnicas para recuperar su posesión; particularmente en las incidencias propias del contrato de arrendamiento.

Con este epígrafe se trata de poner de manifiesto cómo esa misma adaptación o transformación se produce históricamente en la figura del desahucio civil, de la que se apropia la Administración para cumplir los fines que tiene encomendados. La diferencia capital, y más sorprendente, entre uno y otro desahucio reside en la innecesaridad de recabar autorización judicial en el desahucio administrativo. Puede considerarse que la explicación de este fenómeno es como sigue.

Debe recordarse para empezar que el legado que deja el Derecho Romano y la tradición jurídica de la Edad Media contribuyen a sistematizar en las Partidas un conjunto de pormenorizadas normas, principios y reglas relativas a los derechos y obligaciones del propietario y del arrendatario que son aplicadas por la jurisprudencia hasta bien entrado el siglo XIX462. Precisamente, el punto de par-

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tida de la legislación española sobre arrendamientos está constituido por el Decreto CCLIX de 8 junio de 1813, sobre medidas para el fomento de la agricultura y la ganadería, que respecto de las fincas rústicas dispone que los contratos de arrendamiento celebrados por tiempo determinado «fenecerán con este sin necesidad de mutuo desahucio» (art. 5º). En el mismo artículo se establece que durante el tiempo estipulado se observarán religiosamente los arrendamientos; y el dueño, aun con el pretexto de necesitar la finca para sí mismo, no podrá despedir al arrendatario, sino en los casos de no pagar la renta, tratar mal la finca, o faltar a las condiciones estipuladas.

Y el artículo 6º dispone lo siguiente:

Los arrendamientos sin tiempo por determinado duraran á voluntad de las partes; pero cualquiera de ellas que quiera disolverlos podrá hacerlo así, avisando a la otra un año antes; y tampoco tendrá el arrendatario, aunque lo haya sido muchos años, derecho alguno de posesión, una vez desahuciado el dueño.

Pues bien, en lo que interesa al Derecho Público, este Decreto de 1813 incide notablemente en el ocaso de la jurisdicción mesteña y de privilegios tales como la possessión (o aprovechamiento indefinido de los pastizales por parte los hermanos de la Mesta). Esta última constituye el antecedente –conviene recordarlo– de la Asociación General de Ganaderos, que pronto se convierte en sujeto delegado de la Administración en el ejercicio de funciones públicas sobre las vías pecuarias. El desahucio surge, en este campo, como una suerte de reacción frente a aquel privilegio, permitiendo la cesación de la eficacia del título jurídico que ampara la posesión ante unas circunstancias concretas. El Diccionario de Autoridades define el desahucio como «el acto de despedir el ganado, ù desahuciarle»463, vinculándolo claramente a la institución mesteña.

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