Concepto y clases
| Autor | García Cuadrado, Antonio Mª |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho constitucional |
| Páginas | 245-254 |
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Tal como se expuso anteriormente el real decreto no es, propiamente hablando una fuente del Derecho, sino un instrumento dispositivo que puede contener normas jurídicas. Analizaremos sucesivamente el concepto de real decreto, los contenidos que puede tener y la clasificación de los diversos tipos de reales decretos según esos mismos contenidos y según el autor efectivo de dicha disposición jurídica.
Podemos definirlo como la disposición jurídica firmada por el Jefe del Estado, que habla en primera persona ("Dispongo"), para formalizar las decisiones que el ordenamiento atribuye al Gobierno, a su Presidente o al propio Rey.
Como puede apreciarse se trata de un concepto puramente formal, pues, por su propia naturaleza, no cabe otro tipo de definición del real decreto. Ello se debe a que su contenido es variadísimo, de ahí que lo sean también su tipología y regímenes jurídicos. Los diferentes tipos de reales decretos sólo tienen en común los aspectos formales, es decir, la firma regia al pie del documento, el refrendo por parte de un miembro del Gobierno (salvo en los escasísimos supuestos en que no precisa refrendo, art. 65.2 CE, o éste corresponde al Presidente del Congreso, art. 64.1 CE) y la redacción en primera persona como si se tratara de una decisión emanada de la voluntad del Monarca.
De acuerdo con la definición propuesta se podría entonces hablar de dos tipos de reales decretos: los del Rey y los del Gobierno, según cuál sea el órgano constitucional que ejerce en cada caso sus potestades. Sin embargo, es de advertir que las funciones regias son, en realidad, puramente formales, de modo que son
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ejercidas por otros órganos constitucionales, entre ellos el propio Gobierno. Por ello no parece aconsejable esta diferenciación entre decretos del Rey y decretos del Gobierno. En otras palabras: prácticamente no existen verdaderos decretos del Rey, porque salvo la excepción del art. 65.2 (nombramiento y sustitución de los miembros civiles y militares de la Casa del Rey), en todos los demás casos, el Rey se limita a prestar su firma al pie de un documento cuyo contenido ha sido decidido por otros órganos constitucionales. Hay por tanto tres supuestos constitucionalmente previstos:
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Aquellos casos en los que el Rey decide libremente el contenido del real decreto. El único supuesto previsto es el del art. 65.2 CE.
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Aquellos casos en los que el Rey se limita a formalizar una decisión tomada por el Gobierno en el ejercicio de sus funciones constitucionales. Aquí se incluyen la inmensa mayoría de los reales decretos. Su justificación es meramente histórica: el monarca ha sido tradicionalmente la cabeza del poder ejecutivo, por lo que, todavía hoy, se ha querido mantener la ficción de que toda decisión tomada por el Gobierno se dicte amparándose en la autoridad regia. Según esto, la Constitución ha establecido que "corresponde al Rey: ... f) expedir los decretos acordados en Consejo de Ministros" (art. 62); a pesar de que en ellos se exprese la voluntad del Gobierno y no la del Rey. Por esta razón la Constitución exige que el refrendo de los decretos corresponda a los miembros del Gobierno, salvo dos supuestos especiales (art. 64.1) como después se verá.
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Aquellos casos en que el Rey formaliza una decisión tomada por otro órgano constitucional distinto del Gobierno, referida normalmente a las personas que han de integrar o en su caso presidir alguno de tales órganos. En efecto, la Constitución ha establecido que el nombramiento de las personas que ocuparán tales cargos se hará por el Rey a propuesta de otro órgano constitucional. El Rey se limita pues a nombrar a aquel que le propone, con propuesta vinculante, uno de los poderes del Estado. Estos decretos se justifican por el deseo de dar una mayor solemnidad al nombramiento de los altos cargos del Estado.
Es de notar que de esta regla general sólo se exceptúan los cargos representativos, es decir, los que se cubren directamente por decisión popular. Así, el Rey no nombra, ni siquiera formalmente, a los parlamentarios (estatales, autonómicos o europeos), ni a los diputados provinciales ni a los concejales, ni tampoco a las personas elegidas por ellos para presidirles (Presidentes del Congreso, del Senado, de las asambleas parlamentarias autonómicas, Alcaldes, Presidentes de Diputación Provincial). Tampoco es nombrado por el Rey el Defensor del Pueblo por la especial vinculación que une a esta institución con el Parlamento. Pero en todos los demás casos, la Constitución (a veces las leyes) exigen que el nombramiento de un alto cargo se realice por real decreto: todos los miembros del Gobierno y cargos superiores de la administración central, los magistrados del Tribunal Constitucional y vocales del Consejo General del Poder Judicial, los magistrados del Tribunal Supremo, así como sus respectivos presidentes. Incluso a nivel auto-
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nómico, también el nombramiento de todos los Presidentes de las Comunidades Autónomas se realiza por real decreto.
Por tanto, cuando en la definición de real decreto se habla de funciones del Rey ha de entenderse que son funciones atribuidas a otros órganos y que sólo formalmente son regias, salvo, claro está, el nombramiento o cese de los miembros de su Casa. (art. 65.2 CE).
Con respecto al refrendo de los reales decretos, hay que estar a la regla general del art. 64.1 CE: "Los actos del Rey serán refrendados por el Presidente del Gobierno y, en su caso, por los Ministros competentes. La propuesta y el nombramiento del Presidente del Gobierno, y la disolución prevista en el artículo 99, serán refrendados por el Presidente del Congreso". Por su parte el art. 56.3 CE establece: "La persona del Rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad. Sus actos estarán siempre refrendados en la forma establecida en el artículo 64, careciendo de validez sin dicho refrendo, salvo lo dispuesto en el artículo 65.2" sobre nombramiento y cese de los miembros civiles y militares de la Casa del Rey.
De acuerdo con la Ley del Gobierno corresponde al Presidente del Gobierno refrendar los reales decretos que contienen normas con rango de ley (decreto-ley y decreto legislativo, art. 2.2.h) y por supuesto en los otros casos en que constitucionalmente corresponda al Presidente la facultad ejercitada (disolución de las Cortes, nombramiento de los Ministros, etc). En los demás casos el refrendo corresponde al Ministro competente (art. 4.1.d LG). En todo caso, al analizar cada tipo de real decreto se indicará a quién corresponde el refrendo.
Hechas estas consideraciones podemos ya entrar en la clasificación de los reales decretos, combinando los criterios de contenido (o naturaleza) y autor efectivo de la decisión formalizada por cada real decreto.
Al ser el real decreto una pura forma jurídica susceptible de contenidos muy diversos es preciso siempre determinar la naturaleza de una disposición de este tipo, pues lo mismo puede contener normas que actos, y las normas pueden ser con rango de ley o de inferior rango y los actos pueden ser constitucionales o meros actos administrativos. Por tanto, según el contenido que en cada caso tengan, los reales decretos se clasifican así:
A. Reales decretos constitucionales. Denominamos así a aquellos que aprueban actos constitucionales380, cualquiera que sea el órgano que adoptó real
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mente la decisión política que se formaliza con el real decreto. Por tratarse de actos constitucionales, lo más normal es que todos estos reales decretos sean refrendados por el Presidente del Gobierno, salvo cuando la Constitución encarga tal refrendo al Presidente del Congreso o un ley hace lo propio con el Ministro de Justicia.
B. Reales decretos normativos. Son todos aquellos que contienen normas jurídicas. Corresponden a decisiones del Gobierno que tiene atribuida constitucionalmente la facultad de dictarlas, siempre con forma de real decreto. Tales normas pueden tener rango de ley (decretos-leyes y decretos legislativos) o rango infralegal (decretos...
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