Sobre el concepto del aprovechamiento medio en el ordenamiento urbanístico
| Autor | D. Pedro José Sanz Boixareu |
| Cargo del Autor | Letrado del Consejo de Estado |
SOBRE EL CONCEPTO DEL APROVECHAMIENTO MEDIO EN EL ORDENAMIENTO URBANÍSTICO
CONFERENCIA Pronunciada en la Academia Matritense del Notariado el día 14 de mar 10 de 1977
POR D. PEDRO JOSÉ SANZ BOIXAREU
Letrado del Consejo de Estado
I EL DERECHO DE PROPIEDAD Y LA PLANIFICACIÓN URBANÍSTICA
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La Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956 supuso para el derecho de la propiedad sobre el suelo una innovación trascendental en el ordenamiento jurídico. Puede decirse, con rigor, que desde entonces -y a través de la figura del Plan de ordenación, institución central de todo el ordenamiento urbanístico- el derecho de propiedad sobre el suelo ha dejado de ser lo que dogmáticamente venía entendiéndose por tal. Sin embargo, es lo cierto que pese a la importancia teórica y trascendencia práctica que supuso aquella nueva ordenación, no son muchas las voces que han puesto de relieve el profundo significado de la misma.
Una tradición jurídica secular siempre orientada hacia un conservadurismo inerte de las formas jurídicas y un entramado poderoso de intereses -suscitado y potenciado por el alto valor adquirido por el suelo urbano con motivo de la concentración demográfica- han impedido extraer -sobre todo en el terreno de las realidades prácticas- todos los frutos que llevaba dentro de sí esa normativa.
La Ley de reforma ha ahondado en el camino marcado por la Ley de 1956, no sólo por la vía de reforzar la afectación del derecho de propiedad a finalidades públicas, sino especialmente -desde el punto de vista dogmático-mediante la disociación, en muchos de los casos, de la titularidad dominical de la base física que parecía haber constituido su soporte inseparable.
Señalemos, pues, cuál fue el significado de la profunda innovación jurídica que supuso la Ley de 1956 y cuál es lo que tiene de específica novedad la reciente Ley de Reforma.
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Como ha expuesto magistralmente García DE ENTERRÍA («Actuación pública y actuación privada en el Derecho urbanístico». Curso de Conferencias sobre Propiedad horizontal y urbanizaciones privadas. Ilustre Colegio Nacional de Registradores de la Propiedad de España. Madrid, 1973, págs. 257 a 282).
1.2. En la formulación del C. c, la propiedad aparece como un derecho potencialmente absoluto en cuanto a sus facultades de goce y limitación, el derecho de gozar y disponer de una cosa sin más limitaciones que las establecidas en las leyes, según establece el art. 348 de aquel Cuerpo legal. El C. c. recoge, por una parte, la tradición jurídica romana en la que el derecho de propiedad se expresa como el «ius utendi atque abutendi re sua quatenus iuris ratio patitur» y, por otra, las ideas traídas del iusnaturalismo filosófico del siglo XVIII conforme al cual -dice GARCÍA DE ENTERRÍA- «el derecho de propiedad es un derecho natural, un derecho anterior a la Ley, que la Ley se limita a reconocer o eventualmente a limitar». La formulación jurídica se inserta en una realidad social y política muy determinada que tiene como base, como objetivo, el asentamiento de la burguesía en el poder.
Nada tiene, pues, de extrañar que en estas coordenadas el derecho de propiedad apareciese formulado como un derecho pleno, absoluto, prácticamente ilimitado, sin otras limitaciones que las que expresa y excepcionalmente se derivan de las leyes.
Los juristas habían atribuido al derecho de propiedad unos caracteres bien distintivos, considerándolo como derecho absoluto (pleno en su ejercicio) exclusivo (aplicable «ergaomnes») perpetuo, abstracto (recae con la misma intensidad cualquiera que sea la cosa que constituye su objeto) y elástico (las facultades que constituyen el contenido de la titularidad dominical pueden desmembrarse de su núcleo y constituirse en titularidades jurídicas independientes, pero existe desde el núcleo dominical una constante y centrípeta atracción, hacia sus facultades segregadas, en una constante tensión hacia su recuperación.
La idea de la limitación del derecho de propiedad es, en principio, una contradición a la esencia de ese derecho. Una «contradictio in terminis» frente a su caracterización de derecho absoluto o ilimitado. De ahí que -en la formulación tradicional en el del C. c.- toda limitación habrá de tener un carácter excepcional. Sin perjuicio de reconocer los llamados tradicionalmente límites institucionales del derecho de propiedad, que van desde la prohibición de ejercerlo con la sola intención de dañara otro (los llamados actos de emulación) o con una finalidad claramente antisocial (constitutiva de lo que se vino en denominar «abuso del derecho») hasta la permisión de actos por terceros que no dañan el bien ni afectan al ejercicio de su facultades dominicales (el «ius usus inocui»), lo cierto es que toda otra limitación constituía, en principio, una excepción, una especie de quiebra conceptual de la propia figura jurídica. De ahí que las llamadas «limitaciones del derecho de propiedad» fueran siempre entendidas en un sentido restrictivo y sometidas al cumplimiento de determinados requisitos para que pudieran considerarse legítimas. Por una parte, en este sentido, alguna Sentencia del Tribunal Supremo llegó a entender que tales limitaciones debieran ser establecidas, para ser legítimas, por una norma con rango de Ley, no bastando una simple disposición reglamentaria. Por otro lado, planteábase el problema de si tales limitaciones eran o no indemnizables; problema que, a nuestro parecer, había de resolverse con los criterios ofrecidos en la nueva configuración del instituto expropiatorio por la Ley de 16 de diciembre de 1954 y conforme al cual habría que concluir que siempre que la limitación recayese sobre bienes que tuviesen el carácter de determinados, físicamente identificables (y no para una categoría genérica o abstracta de bienes) y que proviniese, además, de un acto concreto de la Administración (y no de una disposición de carácter general), habría lugar a indemnización en favor del afectado.
Pues bien, bajo esta perspectiva y conforme al sistema tradicional -el del C. c.-el «proceso de urbanización -como ha señalado el citado profesor-se cumplía por el propietario de una manera sumamente simple. Primero: supuesto el principio de libertad absoluta de goce y disposición de la propiedad, el propietario puede convertir a su arbitrio suelo rústico en suelo urbano; puede cambiar, por tanto, el destino de la explotación del suelo (esto se considera con un simple acto de goce ordinario, como un uso normal del derecho no distinto, por ejemplo, del cambio de cultivo agrario de un fundo rústico, en cuanto a su significación jurídica); puede, por consiguiente, parcelar ese suelo rústico en unidades urbanas, configurando parcelas con medidas propias de la construcción urbana; puede urbanizar (construyendo el sistema de infraestructura urbanística, el sistema de servicios); puede, en fin, edificar construcciones típicas de los asentamientos urbanos sobre las parcelas así previamente urbanizadas».
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Pues bien, este sistema fue radicalmente alterado por la Ley del Suelo de 1956 en lo que se refiere a las facultades de urbanizar y edificar.
La Ley de 1956 produce la gran inversión. El derecho de propiedad deja de ser un derecho ilimitado para convertirse en un derecho «delimitado»; pierde su característica abstracción que suponía para el titular un ejercicio virtualmente idéntico cualquiera que fuese su objeto, para convertirse en un derecho concreto en el sentido de que sus facultades vienen expresamente establecidas desde el Plan para cada porción del territorio que constituye su ámbito; y frente a la antigua universalidad de su contenido, cabe observar que no hay más facultades que las que establece el Plan.
El derecho de propiedad es el resultado del Plan de ordenación que delimita o configura positivamente (por lo que se «puede» hacer) y negativamente (por lo que «impide» hacer) el contenió total de sus facultades. No hay más facultades que las establecidas en el Plan. El ejercicio de este derecho es resultado del Plan (esto es, de la voluntad administrativa que expresa a su vez la de la colectividad) y no de la pura iniciativa individual. Es un derecho concreto, porque es el Plan el que establece para cada parcela, cuál es la extensión de su contenido. Y es un derecho, además, rígido, por el efecto vinculante que tiene el Plan, tanto para la Administración como para los particulares.
Ya no se trata de un conjunto de limitaciones, por amplias y enérgicas que sean, que opere sobre un contenido inicialmente ilimitado. No son, propiamente, límites extrínsecos o exteriores al contenido básicamente ilimitado de un derecho previo. El Plan configura desde dentro el propio contenido del derecho dominical; es el Plan el que otorga positivamente facultades más que limita una posición básica de libertad del propietario.
Consecuencia de esta nueva concepción, introducida por la Ley del Suelo de 1956, el tema de la indemnizabilidad por razón de las limitaciones cobra un sentido radicalmente diferente. Como el Plan -según decía el art. 70 de dicha Ley-configura el contenido normal del derecho de propiedad, «no conferirá derecho a los propietarios a exigir indemnización, por implicar meras limitaciones que definen el contenido normal del derecho de propiedad según su calificación urbanística». Y en términos igualmente coincidentes el art. 61 de dicha Ley ya declaraba que: «las facultades del derecho-de propiedad se ejercerán dentro de los límites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en esta Ley, o en virtud de la misma por los Planes de ordenación».
Bien es cierto que para las posibles desigualdades derivadas de los Planes en el reparto de beneficios y cargas entre los propietarios la Ley estableció un instrumento redistributivo, siquiera su eficacia era limitada (el instituto reparcelatorio). Pero fuera de este supuesto y de los propios límites establecidos en la Ley, como barreras no franqueables por los planes, hay que significar una vez más que el...
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