Una propuesta de concepción subjetiva del derecho administrativo comunitario

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Cuando un órgano administrativo nacional ejerce funciones comunitarias, no es, propiamente, un órgano administrativo nacional, sino un órgano administrativo comunitario; de este modo, el Derecho que aplica (todo el Derecho que aplica) en tales casos no es, propiamente, Derecho Administrativo nacional, sino Derecho Administrativo comunitario. Dicho Derecho debe interpretarse del modo que haga posible la satisfacción del interés comunitario y, en todo caso, de conformidad con los principios que rigen el ordenamiento jurídico comunitario. Ello es lo que permite explicar de modo plenamente satisfactorio el juego de los principios de autonomía, efectividad, equivalencia o interpretación conforme.

I La administración nacional como administración comunitaria ordinaria

La llamada Administración indirecta del Derecho comunitario parte de una premisa no siempre suficientemente explicitada: en estos casos, la Administración nacional no actúa como Administración nacional, sino como Administración comunitaria. No se trata de una afirmación extraña ni novedosa. Es frecuente afirmar que, en ciertas ocasiones, los órganos nacionales son auténticos órganos comunitarios, incluidos en el sistema comunitario, y sus decisiones, con independencia de su envoltura (nacional) formal, son auténticas decisiones co-

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munitarias1. Así se ha reconocido pacíficamente en relación con la actuación de los jueces y magistrados que integran el poder judicial2. Y lo mismo cabe afirmar en relación con las Administraciones públicas nacionales. Sencillamente, se produce un «desdoblamiento funcional» de cierto órganos que, en ocasiones, se encargan de la ejecución «nacional» del Derecho (o sea, de la ejecución de las fuentes de Derecho internas) y, en otros casos, de la ejecución «comunitaria» del Derecho (es decir, de la ejecución del Derecho Comunitario de conformidad con los criterios establecidos por este y no por el Derecho interno)3.

Pues bien, esta premisa constituye la base misma del modelo de Administración indirecta, como con especial claridad ha sostenido Mario chiti, al afirmar que la ejecución indirecta implica que «las administraciones nacionales operan según procedimientos y principios del Derecho comunitario y son estrechamente controladas por la Comisión». De este modo, tales administraciones se «comunitarizan», hasta el punto de que «de nacionales mantienen solo la ubicación organizativa, mientras que en lo demás operan como órganos de un sistema administrativo integrado»4.

Es decir, cuando las Administraciones nacionales actúan en ejecución del Derecho comunitario no son, propiamente, Administraciones nacionales, sino Administración comunitaria. Desde una perspectiva constitucional ello implica que, en tales supuestos, no buscan la satisfacción de los intereses generales nacionales, sino de los intereses generales comunitarios, a los que sirven y en los que se encuentra la justificación de su actuación.

Pero si se acepta plenamente esta premisa5, deben afirmarse dos consecuencias: por una parte, la existencia de una verdadera Administración comunitaria; por otra, que se trata de «una Administración pública subjetivamente compuesta»6, pues forman parte de ella sujetos comunitarios (en esencia, la

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Comisión y las Agencias comunitarias), sujetos nacionales en ejercicio de funciones comunitarias (básicamente, las Administraciones nacionales) y sujetos que formalmente se encuadran entre los comunitarios pero que actúan como órganos de coordinación entre ambos niveles (así, los diversos Comités). Ahora bien, todos estos sujetos actúan de conformidad con unas mismas reglas y unos principios comunes, cuyo cumplimiento viene garantizado por los jueces comunitarios y nacionales, careciendo de toda relevancia jurídica «que la acción europea sea realizada directamente por órganos comunitarios, confiada a la ejecución por parte de las Administraciones nacionales o incluso desarrollada conjuntamente por ambas Administraciones, con posteriores variantes según las normas de cada sector. Se trata simplemente de técnicas organizativas, que no ponen en duda la comunidad de los principios y las actuaciones»7ni, por ende, la unidad funcional de la Administración pública comunitaria8.

Desde la perspectiva de la Administración española, se produce, en suma, un «desdoblamiento funcional», lo que implica que, al igual que el juez nacional, también la Administración tiene que velar tanto por el interés general nacional como por el interés general comunitario9. Y, lo que es más importante, reconociendo la preeminencia de este sobre aquel.

II Concepto subjetivo (y radical) de derecho administrativo comunitario

La afirmación hasta ahora sostenida de que las Administraciones nacionales, cuando ejercen funciones comunitarias, son Administración comunitaria, tiene un importante corolario: el Derecho aplicable a la Administración comunitaria es el Derecho Administrativo comunitario, por lo que las Administraciones nacionales, cuando ejercen funciones comunitarias, no se rigen, propiamente, por el Derecho Administrativo nacional, sino por el Derecho Administrativo comunitario. Esto es, el Derecho aplicable a las Administraciones nacionales cuando actúan como administraciones comunitarias es el Derecho Administrativo comunitario.

En efecto, el Derecho Administrativo es el Derecho de la Administración pública. Tal es la concepción subjetiva del Derecho Administrativo aceptada

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entre nosotros, que queda así configurado como Derecho estatutario10. Si se aplica esta premisa al Derecho Administrativo comunitario, debe convenirse que el Derecho Administrativo comunitario es el Derecho de la Administración pública comunitaria. La cuestión queda, por tanto, desplazada a determinar qué es la Administración pública comunitaria, cuestión que ya hemos respondido, indicando que esta viene configurada esencialmente por la Comisión, su Administración institucional, ciertos órganos de composición mixta y las Administraciones nacionales cuando ejercen funciones comunitarias. El resultado pare-ce paradójico, pero resulta cierto: el Derecho Administrativo comunitario es el Derecho de determinados sujetos siempre y el de otros sujetos en ocasiones.

La aplicación de una concepción monista radical a este esquema lleva a sostener que es Derecho Administrativo comunitario el Derecho aplicado por la Comisión y el Derecho aplicado por las Administraciones nacionales cuando ejercen funciones comunitarias. Tales personas, en tales casos, solo aplican Derecho Administrativo comunitario. Y ello con independencia de que, en aplicación de los principios de autonomía institucional y procedimental, a los que luego se aludirá, tengan que aplicar normas de origen nacional, dado que...

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