El papel de la politica comunitaria de competencia en el proceso de liberalización de los mercados seleccionados
| Autor | Luis Ortiz Blanco y Rosario León Jiménez |
1. OBSERVACIONES INTRODUCTORIAS.
La liberalización de sectores económicos regulados constituye un importante objetivo político cuya consecución persiguen activamente tanto la Unión Europea como sus Estados miembros. Se trata de un proceso en el que el tiempo juega un papel decisivo, cuya velocidad viene determinada por factores de orden político y económico más que técnico, y cuyos objetivos sólo se logran en la mayoría de los casos paso a paso. La experiencia demuestra que una firme política comunitaria de defensa de la competencia es una de las mejores, sino la mejor, forma de estimular el proceso de liberalización. A continuación intentaremos explicar: en primer lugar, la actitud general del Tratado de la CE en relación con la liberalización, continuaremos con los instrumentos legales que la Comunidad utilipara promover la liberalización en sus distintas fases de desarrollo, y finalmente, los resultados obtenidos hasta el momento en dos sectores clave de la economía, como son las telecomunicaciones y la energía.
No obstante, antes de pasar al fondo de mi artículo, me gustaría aclarar ciertas nociones a las que habitualmente se refieren los comentaristas cuando tratan el tema de la liberalización. Este concepto es muy amplio y por ello abarca diversas facetas.
En lo que respecta a la economía, la liberalización significa sobre todo la desregulación o, en otras palabras, la abolición de las normativas nacionales expresadas en forma de disposiciones legales o administrativas que obstaculizan el desarrollo de una competencia libre y eficaz en los sectores industriales pertinentes. Incluso el concepto de desregulación puede tener distintas interpretaciones, según la situación de que se trate y el problema a resolver. La desregulación de los servicios de transporte por carretera, por ejemplo, ha ayudado a miles de empresas a recuperar su libertad económica y a realizar sus actividades comerciales sin estar al dictado del Estado. La desregulación de sectores económicos previamente gobernados por monopolios estatales presenta un aspecto totalmente distinto. Conlleva la abolición de los derechos exclusivos otorgados al monopolio por el Estado. En este caso, la desregulación es sinónimo de desmonopolización. Constituye un requisito para la entrada de nuevos participantes en el mercado.
En ambas situaciones, la desregulación es cometido de los órganos legisladores del país, guiándose normalmente por la legislación y la política comunitarias. Es crucial para la satisfactoria ejecución del proceso de liberalización la cooperación entre las instituciones de la UE y aquellas de los Estados miembros pertinentes. Ciertos Estados miembros tienden a transformar los antiguos monopolios estatales en compañías privadas. Es necesario subrayar, no obstante, que la privatización, aunque generalmente bien recibida por la Comisión Europea, no constituye una condición previa para la liberalización de un sector económico. Constituye simplemente una atractiva opción para los Estados miembros, sin que en ningún caso pueda imponerse a la Comunidad. El artículo 295 CE (antes artículo 222 del Tratado CE) establece expresamente que: “El presente Tratado no prejuzga en modo alguno el régimen de la prodiedad en los Estdos miembros”.
Queda por consiguiente a la elección de los gobiernos nacionales el peso que en sus respectivas economías desean dar al sector privado y al sector público. Pueden transformar empresas públicas en empresas privadas (privatización) o, al contrario, empresas privadas en empresas públicas (nacionalización). La creación de nuevos monopolios sólo se prohíbe en la medida en que derive en la infracción de las normas básicas del Tratado CE, en especial las que establecen el mercado interior y un sistema de competencia no falseada. Ni siquiera el uso por un Estado miembro de sus empresas públicas como instrumentos de política económica y social puede impugnarse invocando el Derecho comunitario, siempre que dicha conducta redunde a favor del interés general del país. Todo ello se basa en una jurisprudencia constante del Tribunal Europeo y ha sido recientemente corroborado por la Sentencia dictada en el caso Brentjens1.
2. LAS NORMAS COMUNITARIAS EN MATERIA DE LIBERALIZACIÓN.
Una vez aclaradas algunas nociones básicas, debemos intentar especificar las respectivas posturas adoptadas por la Unión Europea y los Estados miembros ante la liberalización. Aunque a menudo siguen la misma política de desmonopolización, sus intereses no coinciden plenamente. El principal objetivo perseguido por los Estados miembros es el incremento de la eficacia de sus economías nacionales, reduciendo con ello las cargas financieras impuestas a los consumidores. Desde el punto de vista de la UE, la eliminación del carácter de exclusividad de los derechos de producción, distribución, importación o exportación otorgados a los monopolios estatales es de vital importancia por constituir tales derechos elementos que no encajan en el mercado interior europeo, que el Tratado CE, en su artículo 14, apartado 2 (antes artículo 7ª, apartado 2) ha definido como “un espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada de acuerdo con las disposiciones del presente Tratado”.
Las medidas estatales que de alguna forma impiden que empresas de otros Estados miembros penetren en un mercado nacional obstaculizan la consecución del objetivo básico del Tratado: la interpenetración de las economías nacionales. Naturalmente, no es un mero accidente que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, en sus famosas resoluciones de 1991/92 sobre monopolios estatales en el sector de las telecomunicaciones, haya calificado los derechos exclusivos de importar y comercializar equipo técnico de telecomunicaciones de incumplimiento de las normas sobre libre circulación de mercancías recogidas en el artículo 28 (antes artículo 30)2, y que haya declarado el derecho exclusivo a prestar cualesquiera servicios de telecomunicaciones contrario al principio de libertad de servicios consagrado en el artículo 49 (antes artículo 59)3. Las normas de defensa de la competencia también se han mencionado en las antedichas resoluciones, pero únicamente en lo que respecta a un punto específico. El Tribunal afirmó que un monopolio estatal no tiene derecho a asumir funciones administrativas, y comerciales. No debe corresponderle el derecho a examinar la compatibilidad del equipo técnico de telecomunicaciones importado con las disposiciones técnicas que regulan la conexión de dichos productos a la red de telecomunicaciones nacional. Un derecho en tal sentido conferiría a una empresa estatal la posibilidad de decidir el acceso al mercado de sus competidores, lo que es contrario al principio de igualdad de oportunidades y contrario al sistema de competencia no falseada requerido por el artículo 3, apartado primero, letra g, del Tratado. Por consiguiente, debe establecerse una separación entre las funciones administrativas y comerciales4.
Algunos comentaristas que actúan para sectores interesados, basándose en las resoluciones del Tribunal en el caso Telekom y en otros, han llegado a la conclusión de que en el campo de los monopolios estatales los principios de Derecho y política de defensa de la competencia sólo juegan un papel secundario en la consecución del objetivo de la integración de mercados, conclusión que naturalmente es errónea. El mercado interior europeo estaría incompleto si no pudiera asegurarse el mantenimiento o el desarrollo de una competencia efectiva mediante las medidas oportunas. Incluso las nuevas facultades otorgadas a la Comunidad, por ejemplo en el campo de...
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