Las Comunidades Autónomas: naturaleza jurídica

AutorCarlos Sánchez Polo
Cargo del AutorVicepresidente de la Junta de Exrrernadura
Páginas865-873

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I Introducción

La Constitución Española de 1978 establece un modelo de organización territorial del Estado que pretende fundamentalmente superar los fantasmas del pasado y abrir un cauce para el desarrollo de las aspiraciones de Autonomía política de algunas partes del territorio nacional. El primer objetivo de los constituyentes es el de canalizar y encauzar el proceso que se inició con la promulgación del Real Decreto-ley sobre Restablecimiento Provisional de la Generalidad de Cataluña (41/1977, de 29-IX) y termina con la aprobación del Real Decreto-ley sobre el Régimen Preautonómico de la Región Castellano-Manchega (32/1978, de 31-X), consagrando la división entre las nacionalidades históricas (Cataluña, Galicia y País Vasco) yel resto de las regiones Españolas, como fórmula de reconocimiento de los hechos diferenciales y enlazando el nuevo acceso a la Autonomía política con la situación derivada de la Constitución de 1931 y los Estatutos aprobados o tramitados al amparo de la misma.

Esa distinción entre nacionalidades y regiones que recoge el artículo 2.° del texto constitucional y que en principio se fundamenta en la concepción del sentimiento nacionalista consolidado en las tres partes del territorio en las que, en la etapa de la 11 República, habían conseguido arrancar del Estado un cierto grado de Autonomía, se consagra a lo largo del texto mediante el establecimiento de dos procedimientos de elaboración, tramitación y aprobación de los Estatutos que daban acceso a la Autonomía política y fijando distintos límites al contenido de la misma, diferenciando los techos competenciales que pudieran ser asumidos en cada uno de ellos.

No obstante, con el fin de evitar los posibles agravios entre las diferentes partes del territorio y como si se tratara de pasar un período de prueba para demostrar la consolidación del sentido nacionalista o regionalista, cifrándolo en cinco años, la propia Constitución permite incrementar las competencias inicialmente asumidas, mediante la reforma de los respectivos Estatutos, pudiéndose equiparar el grado de Autonomía con independencia de cuál hubiera sido el proceso de acceso a la misma. Una vez transcurrido dicho plazo la modificación de los Estatutos puede abordarse en cualquier momento, siguiendo el procedimiento previsto en cada uno y la tramitación y aprobación como Ley orgánica en las Cortes Generales (arts. 147.3 CE y 63 Y 64 EA).

Los redactores de la Constitución huyeron, en todo momento, de imponer una organización territorial cerrada, por lo que, además, permitieron que fuera la iniciativa de las instituciones y sus órganos de representación los que definieran el mapa autonómico y las materias sobre las que se extendieran sus competencias con los límites que hemos señalado anteriormente. Por ello, el Título VIII

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no consagra una ordenación cerrada de la organización territorial del Estado, sino que constituye un marco que permite la satisfacción de las voluntades de autogobierno de las distintas Comunidades Autónomas y la modificación o ampliación del mismo.

Esa indefinición o falta de concreción de la organización territorial se lleva en la Constitución hasta el reconocimiento de la plena capacidad para establecer sus propias instituciones de autogobierno. No se impone un modelo de organización institucional. La Carta Magna se limita a señalar, para las Comunidades que accedieran por la vía del artículo 151, los principios generales de esa organización señalando que se basará en una Asamblea Legislativa, elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure, además, la representación de las diversas zonas del territorio; un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas y un Presidente, elegido por la Asamblea, de entre sus miembros, y nombrado por el Rey, al que corresponde la dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estadoen aquélla. El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno serán políticamente responsables ante la Asamblea.

Por lo que se refiere a la organización judicial, sin romper la estructura orgánica del poder judicial, su unidad e independencia, tiene en cuenta la división territorial del Estado, convirtiendo las Audiencias Territoriales en Tribunales Superiores de Justicia, posibilitando, además, la existencia de uno en cada Comunidad. En dicho Tribunal culmina la organización judicial en el ámbito de cada Comunidad y ante él se agotarán las sucesivas instancias procesales.

II Caracteres esenciales de nuestra organización territorial

Los pilares de la organización territorial de nuestro Estadovienen fijados por la Constitución Española de 1978 y concretados en una serie de principios y reglas fundamentales de imprescindible observancia por todos los poderes o instituciones que en la misma se contemplan. El derecho a la Autonomía de nacionalidades y regiones tiene su reconocimiento y amparo en el propio texto constitucional, dentro de la indisoluble unidad de la Nación Española y, en consecuencia, perfectamente reglado por el Título VIII. Los Estatutos de Autonomía tienen su fundamento y amparo en la Carta Magna, pero también tienen en ella su marco y límite.

Una de las virtudes de nuestra Constitución -aunque algunos quieran verlo como defecto-, producto o consecuencia del consenso con la que se elaboró y del consenso generado en todo el proceso constituyente y que se proyecta o, mejor dicho, impone a todas las normas que directa e inmediatamente la desarrollan (leyes orgánicas) y que forman junto con aquélla, en palabras del Tribunal Constitucional, el «bloque de constitucionalidad», es su carácter no partidista o ideológico. Como todas las Constituciones democráticas modernas, introduce, recoge e incorpora instituciones y principios que responden y obedecen a intereses sociales diferentes y aun contradictorios.

Como destacan la mayoría de los constitucionalistas, nuestros constituyentes acertaron en el modo de regular la forma territorial del Estado, en el método seguido para hacer dicha regulación. El mantener de forma abierta el proceso para que cada territorio decidiera el momento en el que se ejercía el derecho a la Autonomía, con quién yen qué términos se asumía el autogobierno; la posibilidad de modificar, transcurridos cinco años, el contenido de su ámbito competencial, desconstitucionalizó, aunque no totalmente, el proceso de descentralización del Estado unitario del que partíamos, ya que no se da una carta en blanco al legislador ordinario para construir la organización te-

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rritorial del Estado, fija las normas maestras, los...

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