El sistema de financiación de las Comunidades Autónomas: evolución y modelo actual
| Autor | José - Hernani Lacasa Salas |
| Cargo del Autor | Director General de Coordinación con las Haciendas Territoriales del Meh |
| Páginas | 973-911 |
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Es mi intención al abordar el examen de la evolución y situación actual del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas, ofrecer al lector una descripción de los aspectos económicos fundamentales en los que se han plasmado, a lo largo del tiempo, los distintos acuerdos tomados con el fin de suministrar a cada Comunidad Autónoma los medios precisos para afrontar el desarrollo de sus competencias.
La configuración del Estado de las Autonomías lleva consigo, en lo económico, un complejo proceso de descentralización del Presupuesto del Estado hacia el nuevo nivel de las Administraciones Públicas, el autonómico, y, también, la creación de fuentes propias de financiación por las Comunidades Autónomas.
El sistema de financiación de las Comunidades Autónomas se encuentra definido, básicamente, por la Constitución española en los artículos 156 a 158.
El artículo 156 establece los principios del sistema: autonomía financiera, coordinación y solidaridad.
En el artículo 157 se enumeran los recursos de las Comunidades Autónomas:
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Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado, recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado.
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Suspropios impuestos, tasasy contribuciones especiales
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Transferencias del Fondo de Compensación Interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos del Estado.
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Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de Derecho privado.
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El producto de las operaciones de crédito.
En el artículo 158 se establecen dos instrumentos para hacer efectivo el principio de solidaridad.
El primero es el Fondo de Compensación Interterritorial, con destino a gastos de inversión para co-
Page 974 rregir los desequilibrios interterritoriales. El segundo instrumento es una posible asignación presupuestaria a algunas Comunidades Autónomas para garantizar un nivel mínimo de prestaciones de servicios públicos fundamentales en todo el territorio nacional.
La Constitución española no delimita con más precisión el modelo de financiación autonómica y remite, en el artículo 157.3, a una Ley Orgánica para su regulación.
La Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) establece los siguientes principios que regulan la actividad financiera de las Comunidades Autónomas:Suficiencia financiera de las Comunidades Autónomas. Los recursos puestos a su disposición han de ser suficientes para poder atender a la prestación de los servicios públicos recibidos, al mismo nivel, al menos, que los venía atendiendo la Administración del Estado.
Equilibrio financiero del Estado. Es reflejo del anterior; el Estadodebe reservarse todos los recursos que venía dedicando al ejercicio de las competencias que mantiene.
Eficiencia. Es un corolario de los dos anteriores y debe entenderse en el sentido de que los traspasos de medios no deben generar aumento de gasto público.
Ausencia de discriminación. El sistema de financiación no puede beneficiar a unas Comunidades Autónomas en detrimento de otras.
Solidaridad financiera. El sistema de financiación debe incorporar mecanismos que permitan disminuir las diferencias regionales de renta y riqueza.
Autonomía financiera. Las Comunidades Autónomas no sólo deben disponer de recursos para atender la cobertura de los servicios públicos, cuya prestación ha asumido, al mismo nivel que lo hacía el Estado, sino que también deben disponer de instrumentos que les permitan financiar más y mejores servicios, si así lo desea, en el marco de sus competencias.
Mantenimiento de la unidad de mercado. Con independencia de los costes del transporte, las mercancías homogéneas deben tener un precio similar en todas las nacionalidades y regiones; es decir, que debe preservarse la libertad de circulación de personas y bienes en todo el territorio nacional.
Existen dos sistemas de financiación de las Comunidades Autónomas, de naturaleza muy distinta: el sistema foral de Concierto o Convenio Económico, regulado por sus leyes específicas, y el sistema general o común, regulado esencialmente por la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA).
El régimen de Concierto o Convenio Económico es aplicable únicamente a las Comunidades del País Vasco y Navarra. Su fundamento se encuentra en la Constitución. La Disposición Adicional Primera de ésta establece el amparo y respeto de los «derechos históricos de los territorios forales». El Estatuto de Autonomía para el País Vasco, en su artículo 41, dispone que las relaciones de orden tributario entre el Estado y el País Vasco vendrán reguladas mediante el «sistema foral tradicional de Concierto Económico» y que la aportación del País Vasco al Estado consistirá en un «cupo global», integrado por los correspondientes a cada uno de los territorios. La Ley de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, en su artículo 45, establece que la actividad financiera y tributaria de Navarra se regulará «por el sistema tradicional del convenio económico», en el que se determinarán las aportaciones de Navarra a las cargas generales del Estado.
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El sistema de financiación vía Concierto o Convenio Económico consiste, sustancialmente, en que el Estado y la Comunidad Autónoma acuerdan la realización por esta última de la exacción, gestión, liquidación, recaudación e inspección de la mayoría de los impuestos estatales (actualmente todos, excepto los impuestos sobre tráfico exterior y los recaudados mediante monopoliosfiscales). La recaudación de estos impuestos queda en poder de la comunidadAutónoma y ésta contribuye a la financiación de las cargas generales del Estado no asumidas, a través de una cantidad denominada «cupo» o «aportación»,
Este sistema de financiación viene regulado por la Ley del Concierto Económico entre el Estado yel País Vasco (Ley 12/1981,de 13 de mayo, modificadapor las Leyes 49/1985, de27 de diciembre; 2/1990, de 8 de junio; 27/1990, de 26 de diciembre; 11/1993,de 13 de diciembre, y 38/1997, de 4 de agosto) y por el Convenio Económico del Estado con la Diputación Foral de Navarra (Ley 28/1990, de 26 de diciembre, modificada por las Leyes 12/1993, de 31 de diciembre, y 9/1998, de 15 de junio).
La Ley del Concierto Económico con el País Vasco disponeen su artículo 48, apartado 1, que cada cinco años, mediante Ley votada por lasCortes Generales, previo acuerdo de la Comisión Mixta del Cupo, seprocederá a determinar la metodología de señalamiento del Cupoque ha de regiren el quinquenio, asícomo a aprobar el Cupo del primer año del quinquenio.
En aplicación de dicho artículo se han aprobado las Leyes que aprueban la metodología de determinación del cupo del País Vasco para los quinquenios 1982-1986 (Ley 4311988, de 28 de diciembre), 1987-1991 (Ley 44/1988, de 28 de diciembre), 1992-1996(Ley 7/1993, de 16 de abril) y 1997-2001 (Ley 37/1997, de 4 de agosto).
La Ley del Convenio Económico con Navarra establece un sistema análogo al del Cupo vasco para la determinación de la aportación de Navarra. La propia Ley del Convenio Económico fija la aportación de Navarra para el ejercicio 1990, año base del quinquenio 1990-1994,quesigue vigente al no haberse aprobado la regulación para el quinquenio 1995-1999.
La metodología de señalamiento del Cupo del País Vasco y de la aportación de Navarra son similares y serealiza, esencialmente, en la siguiente forma:
(+) PRESUPUESTOS DEL ESTADO, GASTOS
(-) Cargas asumidas por la Comunidad Autónoma (partidas presupuestarias correspondientes a las materias asumidas por la Comunidad Autónoma)
(=) Total cargas no asumidas
(x) índice de imputación (6,24%parael País Vasco y 1,6% para Navarra)
(=) CUPOíNTEGRO O APORTACiÓN íNTEGRA
(-) Compensaciones (aplicando el índicede imputación a cada uno de lossiguientes conceptos): por tributos no concertados por otros ingresos no tributarios por déficit presupuestario por impuestos directos concertados
(=) CUPOLÍQUIDO O APORTACIÓN LíqUIDA
En el caso del País Vasco, al Cupo líquido se le deducen las «compensaciones a Álava» (en virtud de la Disposición Transitoria Sexta, apartados 1 y 2, de la Ley del Concierto Económico), resultando el CUPOLíqUIDO A INGRESAR.
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Los índices de imputación del País Vasco y Navarra están determinados, básicamente, en función de la renta relativa de ambos territorios.
El cupo líquido correspondiente a losaños del quinquenio posteriores al año base se determina por aplicación de un índicedeactualización quese definecomoel cociente entrela previsión de ingresos por tributos concertados (excluidos los susceptibles decesión a lasComunidades Autónomas) que figure en los Capítulos I y 1I del Presupuesto de Ingresos del Estado del ejercicio correspondiente y los ingresos previstos por el Estado por losmismos conceptos tributarios enel añobase del quinquenio.
Si durante los años siguientes al año base del quinquenio la Comunidad Autónoma asumiese nuevas competencias, se determinará el coste total anual a nivel estatal asociado al traspaso en el ejercicio en que éste se produzca, según se deduzca de los Presupuestos Generales del Estado para dicho ejercicio.
Dicho coste, dividido por el índicede actualización entre el año base y el añoen quese produce el traspaso, sededuce del cupo líquido en el año base del quinquenio.
El cupo líquido del año base del quinquenio, asírevisado, será el queseutilice para la...
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