Las Comunidades Autónomas: status constitucional y forma de Estado

AutorCumersindo Trujillo
Cargo del AutorCatedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de La Laguna
Páginas845-863

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1. Consideraciones preliminares

¿Es de verdad tan imperfecta nuestra Constitución para que en sólo veinte años se hayan agotado sus virtualidades integradoras de la diversidad político-territorial de España en un proyecto político común? ¿Tan impracticables son sus vías adaptativas para que haya de preferirse, como algunos han sugerido, tomar el atajo?

La pugnaentre las tendencias a la homogeneidad o a la diversidad característica del denominado «Estado autonómico» ha recibido recientemente un fuerte embate confedera lista, opción que hace ya acto de presencia en sede constituyente, aunque es justamente ahora cuando se manifiesta con toda rotundidad, contribuyendo, en unión de otros factores -entre los que destacan las expectativas de consolidación del cese de la violencia terrorista y, desde ángulo bien distante, el desencuentro de los dos grandes partidos de ámbito estatal-, a crear una situación en la que resulta obligado preguntarse si estaremos ante los prolegómenos de un nuevoequilibrio en la relaciones básicas en lasque sesustenta la «Constitución territorial» de España. Pues sucede que la intensificación de la dimensión homogeneizadora que ha tenido lugar en los primeros años de esta década (Pactos auto-nómicos, desarrollo legislativo, reformas estatutarias) está teniendo en nuestros días fuerte réplica en las renovadas demandas de acentuación del diferencialismo a favor de las tres Comunidades denominadas «históricas» desde las que seformulan unosplanteamientos que ponen a prueba la idoneidad de la Constitución y de su «fórmula autonómica» como tratamiento apropiado para encauzar nuestra compleja «cuestión nacional».

Hasta hace bien poco, en efecto, esas reformas homogeneizadoras parecían complementarse con una considerable atenuación de la conflictividad entre el Estado y lasComunidades Autónomas, acompañada de la disminución de su habitual polarización hacia las Comunidades catalana o vasca, al tiempo que se incrementaba la colaboración entre éstas y el Estado, tanto por vía convencional como a través de las Conferencias sectoriales. Sin embargo, la necesidad de gobernar el Estado conel apoyo de partidos minoritarios a consecuencia del final de los gobiernosde mayoría absoluta -fenómeno que en nuestro particular contexto, y por razones inherentes al mismo, se ha traducido en una acusada influencia de los partidos nacionalistas periféricos fuera de sus respectivos ámbitos

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territoriales- en unión, evidentemente, de otros factores, entre los que destaca el crónico desencuentro entre los partidos de ámbito estatal, está generando una nueva dinámica en las relaciones entre los partidos estatales con perspectivas de encabezar una opción de gobierno y dichos partidos nacionalistas. Con ello se ponen a prueba las capacidades de la solución ideada por la Constitución y concretada por los Estatutos de Autonomía para encauzar convenientemente el complejo problema de la integración de las Comunidades políticas territoriales en una unidad estatal común. De modo que si, hasta ahora, todo parecía indicar un alto índice de acierto de la solución constitucional y sus desarrollos en el tratamiento de aquella «cuestión», lo que se observa en los escenarios que sucesivamente se dibujan en el plano estatal tras las dos últimas elecciones generales y la reciente irrupción del confederalismo y sus apoyos en la escena nacional parecen desautorizar sin paliativos aquella impresión.

De ahí que, en la perspectiva de las relaciones entre el grado de homogeneidad connatural a un sistema que quiere ser común e integrador de los diferentes sistemas político-territoriales surgidos de esa especie de «refundación del Estado» llevada a cabo, y ese desbordamiento que últimamente se viene produciendo de las asimetrías significadas por las legítimas peculiaridades de algunos de ellos, sean varios los «grandes temas» que se plantean al estudioso de la Constitución y del sistema autonómico en la actual encrucijada. Con toda evidencia, uno de esos temas es el que se refiera a las consecuencias político-institucionales que derivan de la manifiesta discordancia que se aprecia entre la valoración que se hace desde los nacionalismos periféricos de la idoneidad de la fórmula ideada para resolver satisfactoriamente la «cuestión nacional» que los mismos plan-tean, y la percepción que resulta de una lectura no sesgada de la Constitución y de sus desarrollos estatutarios.

La crítica nacionalista es, en efecto, rotunda: «la homogeneización autonómica del marco político estatal-se dice en la Declaración de Barcelona- ha conducido a unadescentralización políti-ca y administrativa, pero no a un modelo plurlnacional». El punto de partida y referente básico de esta crítica es la pretensión de articular un modelo político que, cuando menos en las formulaciones literales en las que se expresa, es antagónico del actual: «El principio de soberanía resulta cualitativamente distinto al principio de autogobierno que se consolida mediante los Estatutos de Autonomía que, aun en un escenario de desarrollo total, sólosuponen un proceso de descentralización política y administrativa, pues el elemento constitutivo del poder continúa localizándose en el Estado que, conforme a la definición constitucional, dice basarse en una sola nación, única e indivisible, la nación Española, negando el carácter plurinacional del Estadoy la coexistencia de otras naciones». En definitiva, pues, «al cabo de veinte años continúa aún sin resolverse la articulación del Estado español como plurinacional» 1.

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Como alternativa a tal situación, los promotores de la mencionada Declaración conciben la organización política a la que aspiran, no como hoy sucede con «el Estado español» -que «es, al mismo tiempo, la institución que niega la soberanía que nos pertenece como naciones y el espacio donde conquistar la libertad nacional»-, sino como «un Estado plurinacional de tipo confederal» que sería el modelo apropiado, «por cuanto parte del reconocimiento de la soberanía de cada nación, del respeto a tratarse en pie de igualdad y a fomentar la colaboración y coordinación basadas en la equidad, la solidaridad y la libertad de cada una».

Con independencia de la exactitud de las afirmaciones que se hacen sobre la falta de encaje de la soberanía, la plurinacionalidad y el confederalismo en la Constitución vigente, es evidente que los análisis del Estado autonómico en los que se sustenta su crítica no valoran adecuada y objetivamente la significación de la «fórmula autonómica» de la Constitución en función del principio democráticoque incuestionablemente la inspira y con el que guarda plena congruencia, ni las transformaciones del Estado efectivamente llevadas a cabo con la distribución territorial del poder.

- Así, la relación causal que se establece entre la implantación y desarrollo de ese Estado y la «masa crítica conseguida por los movimientos nacionalistas en el momento de la transición», es, con toda evidencia, fruto de una interesada hipervaloración de su contribución en el momento constituyente que no resiste la prueba de los hechos. Nadie discute lapresión ejercida en esa etapa por los nacionalismos catalán y vasco -y otras fuerzas de menor presencia en las Cortes, como Euskadiko Ezkerra o Esquerra Republicana de Catalunya- como no se discute tampoco la legitimidad de la creciente importancia en la escena política Española de ambos nacionalismos (y de otros de posterior incorporación). Pero reconocer, como efectivamente se hace, la importancia de ese impulso, no debe oscurecer el dato real de la vocación por una profunda reestructuración territorial del Estado manifestada antes, en y después de la transición por los partidos de ámbito estatal que combatieron la dictadura y se identificaron con una idea de España que bien poco tenía que ver con aquella que en el pasado se correspondía con un Estado indiferente a la constitutiva pluralidad territorial de aquélla 2. No se puede despachar de un plumazo, o poco menos, las profundas transformaciones llevadas a cabo en España en los últimos veinte años, en los que, con toda propiedad, puede hablarse, en el orden político-territorial, de una verdadera refundación del Estado.

Pero es que, además, tampoco se ha valorado como se debiera que el rechazo de las tesis «confederalistas» que afloraron en las Cortes constituyentes de la mano de Euskadiko Ezkerra, PNV y Esquerra Republicana de Catalunya 3, fuese acompañado, como ocurrió efectivamente, de la previ

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sión constitucional de un complejo proceso de articulación de una nueva «Constitución territorial» para España, en la triple secuencia de las ordenaciones constitucionales, sus concreciones estatuyentes y las posteriores y eventuales reformas estatutarias. Esa significación del principio democrático -insistimos, oscurecida o silenciada- cobra acusado relieve en los nuevos horizontes en los quese hasituado el debate sobre España y su Constitución territorial. Sobre todo, a partir de los nuevos perfiles político-territoriales hacia los que se apunta tras las sucesivas reuniones de los partidos nacionalistas en Barcelona, Vitoria y Santiago de Compostela, en conexión con el Documento Ar. danza y su proyección o concreción en el Pacto de...

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