Comunidades Autónomas

A cargo de Joan Subirats y Belén Noguera

Ley 1/1998, de 20 de abril, de los derechos y la atención al menor, de la Comunidad de Andalucía (BOJA núm. 53, de 12 de mayo).

Con la Ley 1/1998, de 20 de abril, Andalucía se suma a las comunidades autónomas que regulan en una ley específica la protección de menores; anteriormente lo han hecho Cataluña, Aragón, Extremadura, la Comunidad Valenciana, Asturias, la Región de Murcia, las Islas Baleares, la Comunidad de Madrid, Canarias, Galicia y La Rioja. Recientemente se han dictado también las leyes 3/1999, de 31 de marzo, del menor de Castilla-La Mancha, y 7/1999, de 28 de abril, de protección de la infancia y la adolescencia de la Comunidad de Cantabria. Al margen de esta regulación por ley, canto algunas de estas comunidades como otras disponen de decretos que regulan esta materia.

La Ley andaluza 1/1998 deroga el Decreto 281/1988, de 13 de septiembre, de adopción y protección de menores, que se dictó para la aplicación en esta Comunidad Autónoma de la Ley 21/1987, de 11 de noviembre, por la que se modifican determinados artículos del Código civil (CC) y de la Ley de enjuiciamiento civil (LEC) en materia de adopción. Este Decreto sólo tenía cinco artículos y se limitaba a regular los aspectos competenciales, procedimentales y organizativos que eran precisos para la inmediata aplicación en Andalucía de la Ley 21/1987. La Ley 1/1998 ha ampliado considerablemente la regulación de esta Comunidad Autónoma sobre protección de menores.

Siguiendo el espíritu de las reformas introducidas en la normativa estatal sobre menores y de ios acuerdos internacionales más recientes, esta Ley considera al menor como sujeto de los derechos que corresponden a toda persona por el hecho de serlo y como sujeto de los derechos derivados de la especial protección que se le debe por razón de su dependencia de otros.

Con el fin último de procurar el desarrollo integral de los menores, los poderes públicos deben actuar en dos direcciones distintas: por una parte, estableciendo las medidas que sean necesarias para que los particulares que estén obligados a ello protejan y promuevan el ejercicio efectivo de los derechos de los menores; y, por la otra, sustituyendo a las personas obligadas que no puedan o no sean capaces de cumplir esta función. El objetivo final de la Ley es proteger a los menores y conseguir para ellos un nivel más alto de bienestar en Andalucía.

La Ley regula la protección de menores fundamentalmente desde la perspectiva pública; pretende concretar y actualizar el ejercicio de las competencias conPage 336 respecto a la protección de los derechos de los menores y los procedimientos que son necesarios para la aplicación de las medidas adecuadas, respetando siempre la legislación del Estado. En su articulado contiene muchas remisiones al Código civil, sobre rodo en materia de desamparo, tutela, guarda, acogimiento y adopción (art. 23.1, 24.2, 28.2, 29.1 y 30). Hay que tener en cuenta que la Comunidad Autónoma de Andalucía no tiene competencia en materia civil. Sin embargo, en algunos casos resulta difícil separar los aspectos civiles y los administrativos.

Partiendo de la competencia exclusiva que asume esta Comunidad Autónoma en materia de servicios sociales y de instituciones públicas de protección y tutela de menores (art. 13.22 y 23 de la Ley orgánica 6/1981, de 30 de diciembre, por la que se aprueba el Estatuto de autonomía de Andalucía), la entidad pública a la que se encarga la protección de menores es la Administración de la Junta de Andalucía.

La Ley se estructura en cuatro títulos (64 artículos), nueve disposiciones adicionales, una derogatoria y dos finales.

1. La promoción de los derechos de los menores

   El título I se ocupa, en general, de los derechos de los menores, pero, más que establecer una enumeración de los mismos, lo hace sobre todo desde el punto de vista de la promoción que corresponde hacer a las administraciones públicas de Andalucía y, por lo tanto, de los deberes que corresponden a estas administraciones para garantizar y proteger estos derechos sin hacer discriminaciones (art. 2).

   El objeto y el ámbito de aplicación de la Ley se delimitan en términos muy generales: establecer el marco jurídico de actuación en materia de promoción y protección de los derechos de los menores y en relación con la ejecución de las medidas adoptadas por los juzgados competentes en la Comunidad Autónoma, sin perjuicio de lo que establezca la legislación estatal (art. 1).

   Las actuaciones públicas o privadas en materia de promoción y protección de los derechos de los menores deben ajustarse a ios principios rectores que enumera el artículo tercero. Destaca, como primer principio, el de primacía del interés superior del menor frente a cualquier otro, lo que concuerda con lo que disponen los art. 3.1, 9.3 y 21 de la Convención de los derechos del niño de 1989 -ratificada por España en el año 1990- y el art. 2.1 de la Ley orgánica 1/1996, de 15 de enero, de protección jurídica del menor. El art. 19 de la Ley andaluza 1/1998 insiste en el carácter prioritario del interés superior del menor, y son manifestaciones concretas de ello: el art. 10.3 final, en el ámbito de la salud, los art. 31.ª y 35.2, sobre la propuesta de adopción y la selección de los acogedores y adoptantes, y el art. 45, en materia de ejecución de las medidas adoptadas por los jueces de menores; también alude al interés del menor el art. 11.5 en materia de educación. Del resto de principios que enumera el art. 3, destaca la contemplación del menor no sólo como sujeto protegido, sino también como sujeto activo, y la consideración de la familia como grupo responsable y como medio natural para el crecimiento adecuado y el bienestar de los menores que debe ser protegido por los poderes públicos.

   La Ley pone a disposición del menor varios medios para la defensa de sus derechos -ya sea personalmente o a través de su representante legal- (art. 4):Page 337 dirigirse a las administraciones públicas para pedir protección; poner en conocimiento del Ministerio Fiscal las situaciones que atenten contra sus derechos y su integridad; y presentar quejas al Defensor del Menor (figura que establece la disposición adicional primera como «Adjunto al Defensor del Pueblo Andaluz»).

   El segundo capítulo del título I concreta cuáles son los derechos que corresponden sobre todo a las administraciones públicas de Andalucía -pero también a los medios de comunicación y a los centros educativos y sanitarios-en materia de protección y promoción de los derechos de los menores en ámbitos muy diversos, como son la identificación del menor (art. 5), la protección de su honor, intimidad e imagen (art. 6), la información y la publicidad (art. 7), la prevención de los malos tratos y de la explotación (art. 8), la integración social y educativa (art. 9), la salud (art. 10), la educación (art. 11), la cultura, el ocio, el asociacionismo y la participación social (art. 12), el medio ambiente (art. 13), la divulgación de los derechos de los menores (art. 15) y su derecho a ser oídos (art. 14) -derecho que tiene manifestaciones concretas en los art. 31.d, 36.5 y 52.2-; pocas previsiones se formulan simple y directamente como derechos del menor (art. 10.4, 10.8, 10.9 y 12.2).

   Este capítulo presta una atención preferente a la protección de los derechos de los menores que se hallan en circunstancias especiales o de riesgo (art. 9, 10.5 y 6, 11.5 y 6, y 12.1). Sin embargo, en general, los mandatos que este capítulo dirige a las administraciones -contenidos en preceptos excesivamente largos y de redacción farragosa- son en muchos casos genéricos y programáticos, y estarán en función de las disponibilidades presupuestarias, tal como se desprende de la disposición adicional séptima, que establece una prioridad en esta materia.

   Esta Ley crea el Consejo Andaluz de Asuntos de Menores como órgano asesor de las administraciones públicas andaluzas en los temas relacionados con menores (art. 16).

2. La protección de los menores

   El título II está dedicado a la protección de los menores y regula los criterios de actuación y el ámbito competencial de las entidades que intervienen en ello y las actuaciones que corresponde realizar a la Administración en este ámbito. Este título se estructura en seis capítulos.

   En el capítulo primero, de disposiciones generales (art. 17 a 19), se distribuyen las competencias en materia de protección de menores entre las corporaciones locales y la Administración de la Junta de Andalucía, y se prevé que puedan colaborar en ello asociaciones o fundaciones sin ánimo de lucro. Se impone el deber general de cualquier persona o entidad de poner en conocimiento de la autoridad la existencia de situaciones de riesgo o de desamparo (art. 18). Entre los criterios de actuación por los que se deben regir las administraciones públicas -que deben respetar en todo caso la primacía del interés superior del menor- destacan la necesidad de establecer medidas preventivas (art. 18.1.ª) y la preferencia de que permanezca el menor en un entorno familiar -si es posible el suyo- (art. 18.b, c, d y e), procurando no separar a los hermanos (art. 18.2). Estos criterios se concretan posteriormente en relación con medidas concretas (art. 27, 31 y 37).

   El capítulo segundo (art. 20 a 22) regula las medidas preventivas de las situa-Page 338ciones de rieso (situaciones que define el art. 22) y distingue las medidas de prevención y de apoyo a la familia -que pueden ser de carácter técnico o económico- (art. 20), y las medidas de prevención frente a lo que denomina «maltrato institucional» proveniente de instituciones públicas o privadas (art. 21).

   El capítulo siguiente (art. 23 a 25) está dedicado al desamparo, la tutela y la guarda. De acuerdo con lo que establece el art. 172.1 CC y en la línea seguida en general para las cuestiones referentes a la protección de menores en las leyes de las demás comunidades autónomas que han regulado la materia, se prevé que la Junta de Andalucía asuma la tutela de los menores desamparados que residan o se hallen transitoriamente en el territorio de la Comunidad Autónoma; éste es el criterio que sigue también la disposición adicional 8.2 con respecto a los menores extranjeros. Desde nuestro punto de vista ya se hubiese podido hacer referencia a esta localización territorial de los menores en el art. 1 de la Ley, para delimitar su objeto y ámbito de aplicación de manera general, tal como lo hacen otras leyes autonómicas.

   En cuanto qué situaciones se consideren de desamparo, el art. 23 de la Ley andaluza, como también lo han hecho otras leyes autonómicas, lo regula de modo más preciso que el art. 172.1 CC -precepto del cual parte y al cual remite-, ya que enumera una serie de situaciones fácticas de desprotección material que, en todo caso, deben ser consideradas de desamparo por la autoridad administrativa. Destaca la previsión en el sentido de que se promoverá la posibilidad de que sea el propio menor quien ponga de manifiesto su situación -cuestión que conecta con los medios que pone a su alcance el art. 4.

   La guarda administrativa puede ser solicitada por los que «tienen potestad» (art. 24.1) sobre el menor (que, según el art. 24.2 y 3, son los que tienen la patria potestad o la tutela) -los cuales deben justificar no poder atenderle-, o bien acordada por el juez. En caso de solicitud, destaca la información completa que deben recibir los titulares de la patria potestad y los tutores (art. 24.3). Esta Ley prevé que se constituya un Registro de Tutela y Guardas de Andalucía (art. 25).

   El capítulo cuarto (art. 26 a 39) está dedicado al acogimiento familiar, la adopción y el acogimiento residencial, y está dividido en cuatro secciones. El acogimieno familiar (sección 1.ª) debe establecerse y mantenerse con la conveniente reserva sobre los datos de los acogedores (art. 26, que concuerda con los art. 173.5 CC y 1826.2 LEC). Los principios por los que debe regirse la Administración pública a la hora de aplicar esta medida son concreción de los del art. 19 y están presididos por su prioridad frente al alojamiento en centros, la evitación de separar a los hermanos y la permanencia del menor en su ambiente y en su familia extensa (art. 27). El acogimiento familiar puede ser formalizado por la Administración de la Junta de Andalucía o declarada judicialmente -ex art. 173.3 CC cuando los padres o el tutor no consientan o se opongan a ello- (art. 28). La modalidad de acogimiento familiar (simple, permanente o preadoptivo -art. 29 de la Ley en relación con el art. 173 bis CC) puede ser modificada en beneficio del menor. Tanto el acogimiento familiar como el residencial -del que se ocupa la sección 4.ª del capítulo IV de este título II-pueden decretarse con respecto a menores extranjeros (disposición adicional 8.4).

   Page 339

   En materia de adopción, las secciones 2.ª y 3.ª del capítulo cuarto del título II (art. 30 a 35) y la disposición adicional 8.3 de la Ley andaluza no establecen una regulación completa, sino que se limitan a regular cuestiones puntuales de carácter administrativo o público referentes a la propuesta previa (sección 2.ª), a las solicitudes, información, idoneidad y selección de los adoptantes (sección 3.ª, que regula estas cuestiones conjuntamente para los adoptantes y los acogedores), y a la adopción de menores en el extranjero por personas residentes en Andalucía (disposición adicional 8.3). Se concretan los criterios que debe seguir la Administración de la Junta de Andalucía para hacer la propuesta previa -el primero de los cuales es que la adopción atienda al interés preferente del menor- (art. 31); en estos criterios se manifiesta el carácter preferente de la reintegración del menor a su familia natural, y se tienen en cuenta el acogimiento familiar previo con los adoptantes, la conformidad del menor que tenga más de doce años, y su opinión si no llega a tenerlos pero tiene suficiente juicio, así como la constancia de que los padres prestarán su asentimiento a la adopción.

   La sección 3.ª regula conjuntamente las figuras de los acogedores y de los adoptantes (art. 32 a 35). Se reconoce a ios solicitantes de acogimiento familiar o de adopción el derecho a ser informados sobre el procedimiento, las características de los menores y los criterios de idoneidad y selección (art. 32), y se establece que la declaración de idoneidad no concede ningún derecho a acoger o adoptar, sino solamente un «derecho a integrar» el Registro Administrativo de Solicitantes de Acogimiento y Adopción que debe constituirse (art. 33 y 34). Destaca el hecho de que la Administración de la Junta de Andalucía debe seleccionar a los acogedores y adoptantes entre las personas que formen el Registro de Acogedores o de Adoptantes (art. 35).

   El acogimiento residencial en centros de protección -al que se dedica la sección 4.ª del capítulo cuarto del título II (art. 36 a 39)- se puede establecer por resolución de la Administración de la Junta de Andalucía o por decisión judicial, y se contempla como una medida residual: para aquellos casos en los que no sea posible o aconsejable otra medida protectora y por el período más breve posible. La guarda la ejerce el director del centro bajo la vigilancia de la Administración y del Ministerio Fiscal. Los cambios de centro de protección (que deben reunir en todo caso las características que enumera el art. 37.1) tienen que acordarse por resolución motivada y con audiencia previa del menor si tiene más de doce años (art. 36). Durante el año siguiente a la salida del centro, la Administración de la Junta de Andalucía (que puede solicitar la colaboración de otros organismos e instituciones públicos o privados) deberá hacer un seguimiento del menor para comprobar su integración socio-laboral (art. 37.2 y 3). En el caso de los menores deficientes o discapacitados y de los toxicómanos, el acogimiento residencial debe llevarse a cabo en centros específicos y adecuados a su situación (art. 38 y 39).

   El capítulo quinto, que consta de un único precepto (art. 40), está dedicado específicamente a los menores en conflicto social, con respecto a los cuales se prevé que la actuación de la Administración autonómica debe tender al desarrollo de acciones preventivas y a la integración social; esta norma es muy similar a la contenida en el art. 37 de la Ley gallega 3/1997, de 9 de junio, de protección jurídica, económica y social de la familia, la infancia y la adolescencia.

   Page 340

   El capítulo siguiente se ocupa, en general, del seguimiento (art. 41), la modificación y el cese de las medidas de protección (art. 42). La responsabilidad del seguimiento de las medidas adoptadas por las administraciones públicas de Andalucía corresponde a estas administraciones, pero, para hacerlo, la Administración competente puede recabar la colaboración de otras administraciones o de organismos e instituciones públicos o privados (art. 41). El seguimiento puede poner de relieve la conveniencia de modificar o de dejar sin efecto las medidas protectoras, lo cual tendrá que hacer la Administración competente, a no ser que se trate de una medida judicial, en cuyo caso deberá presentar la propuesta oportuna ante el órgano judicial competente (art. 42).

3. La ejecución de las medidas adoptadas por los jueces de menores

   El título III de la Ley, que se divide en cuatro capítulos, se ocupa de la ejecución de las medidas adoptadas por los jueces de menores y precisa las actuaciones y recursos concretos que la Administración de Andalucía debe poner en práctica a estos efectos.

   En cuanto a las disposiciones generales (cap. I), de acuerdo con lo que establece la disposición adicional 3.ª de la Ley orgánica 4/1992, de 5 de junio, reguladora de la competencia y el procedimiento de los juzgados de menores, se atribuye la competencia para la ejecución de estas medidas a la Administración de la Junta de Andalucía (art. 43), la cual puede establecer mecanismos de colaboración con las corporaciones locales y suscribir contratos o convenios con entidades privadas (art. 44). Entre los criterios que deben presidir la actuación de las autoridades administrativas en este ámbito, destaca la atención del interés del menor y el hecho de que todos los medios que utilicen deben tender al fin de reeducación e integración familiar y social del menor (art. 45).

   En cuanto a la ejecución de estas medidas, se distingue según se trate de medidas alternativas al internamiento -libertad vigilada (art. 46), acogimiento por otra persona o núcleo familiar (art. 47, que remite erróneamente al art. 33 en vez de hacerlo al art. 35), prestación de servicios en beneficio de la comunidad (art. 48) y tratamiento ambulatorio o ingreso del menor en centros de carácter terapéutico (art. 49)- (cap. II del título III), o del ingreso o internamiento en centros de menores (cap. III del título III).

   El capítulo cuarto está dedicado al seguimiento continuado que le corresponde hacer a la Administración de la Junta de Andalucía de las medidas acordadas judicialmente (art. 52), y a la modificación y cese de estas medidas (art. 53).

4. Las infracciones y las sanciones

   El título IV establece el régimen de infracciones y sanciones. El primer capítulo delimita lo que se entiende por «infracción administrativa a esta Ley» y quiénes son los sujetos responsables (art. 54), tipifica las infracciones clasificándolas en leves (art. 55), graves (art. 56) y muy graves (art. 57), y regula el plazo de prescripción (art. 58). El capítulo segundo determina las sanciones. Las cantidades que perciba la Administración en concepto de multas (art. 59) deben destinarse al presupuesto de gastos destinados a programas de atención al menor (disposición adicional novena). En el caso de infracciones graves y muy graves se pueden imponer sanciones accesorias, que se añaden a la de multa (art. 60) y, por razones de ejemplaridad, se puedePage 341 ordenar la publicación de la sanción impuesta en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía (art. 62). Las sanciones se gradúan en función de la gravedad y trascendencia social de la infracción, la existencia de intencionalidad y según si existe reincidencia (art. 61). En cuanto al procedimiento sancionador, el capítulo tercero de este último título se limita a regular, por una parte, la posibilidad de que se adopten medidas cautelares para asegurar la eficacia de la resolución (art. 63) y, por la otra, la relación de este procedimiento sancionador con la jurisdicción penal y civil (art. 64)

   En cuanto a las disposiciones adicionales, derogatoria y finales, al margen de aquéllas a las que ya hemos hecho referencia (las adicionales 1.ª, 7.ª, 8.ª y 9.ª, y la derogatoria), se crean dos órganos de participación y coordinación -el Consejo Regional y los Consejos Provinciales de la Infancia- y uno de investigación -el Observatorio de la Infancia- (disposiciones adicionales 5 y 6.1).

   Destaca la adicional cuarta, que se refiere al desarrollo reglamentario de la Ley, para el que se fija el plazo máximo de un año contado desde su entrada en vigor (el 13 de mayo de 1998 -disposición final segunda); hay que tener en cuenta que son muchos los preceptos que requieren expresamente este desarrollo (art. 6.1, 16.2, 18.2 y 4, 24.2, 25.3, 26.1, 32.2, 33.1, 34.3 y 35.2, y disposiciones adicionales 5 y 6.1). La disposición final primera autoriza al Consejo de Gobierno para dictar las disposiciones que sean necesarias para el desarrollo y la ejecución de la Ley. Hasta el momento sólo se han dictado, sin embargo, algunas órdenes sobre cuestiones puntuales.

   El resto de disposiciones adicionales se refieren al deber de velar por el cumplimiento de la Ley que se impone al Cuerpo Nacional de Policía adscrito a esta Comunidad (disposición adicional segunda), el Plan integral de la infancia que el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía debe aprobar en el plazo de un año (disposición adicional tercera), y al deber de la Administración de desarrollar programas de formación sobre los derechos y la atención de los menores (disposición adicional 6.ª.2).

   M. Esperança Ginebra

   Ley 2/1998, de 6 de abril, de fundaciones canarias (BOC de 17 de abril de 1998).

   La Ley 2/1998 -dictada en ejercicio de la competencia exclusiva que el art. 30.7 del Estatuto de autonomía de Canarias reconoce al legislador autonómico en relación con las fundaciones «que desarrollen esencialmente sus funciones en Canarias»- se promulga con la voluntad de superar la Ley 1/1990, de 29 de enero, la cual, aunque «hace apenas cinco años constituía un valiosísimo instrumento para el desarrollo del sector [...] requiere hoy una urgente revisión» (I § 3 preámbulo -prb.). En el ínterin se había aprobado la Ley estatal 30/1994, de 24 de noviembre, de fundaciones y de incentivos fiscales a la participación privada en actividades de interés general (LFM), que establecía (DF 1.ª) la aplicación directa de varios preceptos y la general de otros, lo que repercute en cualquier normativa autonómica posterior.

   Page 342

   La Ley 2/1998 no se limita a adaptar determinados preceptos de la Ley 1/1990, íntegramente derogada (DD): pretende una norma nueva que supere las restricciones, a partir de «los principios de libertad y flexibilidad en cuanto a la gestión» (I § 5 prb.), lo que se constata especialmente en relación con el protectorado. El legislador canario ha tenido presentes tanto la LFM como otras normas, en especial la Ley de fundaciones del País Vasco -LFPV- (Ley 12/94, de 17 de junio). Aún así, la Ley 1/1990 es un referente constante (un análisis en Díaz Brito, Normativa y competencias de Canarias sobre fundaciones privadas, Barcelona, 1997).

   La Ley 2/1998 tiene 40 artículos ordenados en seis capítulos (el primero se califica de preliminar y recoge las disposiciones generales, esto es, el concepto de fundación y el ámbito de aplicación de la Ley), dos disposiciones adicionales, dos transitorias, una derogatoria y dos finales. Los capítulos I, II, IV y V se dividen en secciones y, curiosamente, el legislador canario ha atribuido epígrafes sólo a algunos capítulos (preliminar y IV). Esa omisión no se corresponde con la ordenación en Secciones -con sus epígrafes respectivos- porque el cap. IV, con 3 secciones, cuenta con encabezamiento propio.

   La Ley es aplicable (art. 2.1 -art. 20.7 EACan) a las fundaciones que desarrollen «esencialmente» sus funciones en Canarias, término sinónimo al principalmente que adoptan otras leyes fundacionales a partir de sus estatutos (v. gr. art. 9.24 EACat). Se entienden sujetas en todo caso las domiciliadas en el archipiélago -y el domicilio se sitúa donde se halla el órgano de gobierno: art. 2.3-, aunque para la consecución de sus fines mantengan «relaciones instrumentales de su tráfico asistencial, cultural o docente» fuera de dicho territorio.

   La Ley 2/1998 se centra en las fundaciones, que define como «las personas jurídicas resultantes de afectar permanentemente por voluntad de sus fundadores un patrimonio al cumplimiento de fines de interés general sin ánimo de lucro» (art. 1.1), concepto que se adecua al «sentado por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional» (II.2 prb.) -presumiblemente, la Sentencia 49/1988, de 22 de marzo-. Con esa acotación elimina las «Otras modalidades de asignación patrimonial a un fin de interés público» que regulaba la Ley 1/1990 (cap. III y DA 4.ª), carentes de personalidad jurídica propia. Esta omisión (voluntaria: II.2 prb.) se debe, probablemente, a las críticas recibidas (vid. Díaz-Brito, op. cit., pág. 143 y ss.) y al hecho de que Canarias no tenga competencias en derecho civil.

   La fundación se vincula a la noción clásica de patrimonio afectado -sin mencionar el elemento organizativo-, que deberá bastar para cumplir la finalidad. Por ello, «se exige que la dotación inicial sea suficiente para el cumplimiento de los fines fundacionales, con lo que se cierra el paso a la creación de fundaciones inviables económicamente» (II.3 prb.). Este principio se modula al señalar que la dotación inicial habrá de ser suficiente «para el desarrollo del primer programa de actuación» (art. 11, deudor del art. 9.1 LFV). No se prescribe un importe mínimo en aras, creemos, de flexibilizar los requisitos. El protectorado ha de informar sobre la adecuación dotación/finalidad para que la fundación pueda inscribirse (art. 40.2).

   El patrimonio se afecta a finalidades de interés general, que la Ley no enumera, pero que (art. 10) «deberán benefi-Page 343ciar a colectividades genéricas de personas», precisamente el criterio que un sector doctrinal utiliza para definir el interés general (y que ya encontramos, por ejemplo, en el art. 1, Instrucción adjunta al Real decreto de 14 de marzo de 1899). La Ley 2/1998 obvia la exigencia de un fin concreto y determinado -y en caso de ser varios, homogéneos-que exigía la Ley 1/1990, y que había sido criticada porque no reflejaba la configuración de las Fundaciones modernas. El interés general es más amplio que el interés canario que aisladamente mencionaba la DT 1.ª de la Ley 1/1990 y omite la Ley 2/1998.

   La LFC estructura (cap. I) el proceso constitutivo en tres fases: negocio fundacional, constitución e inscripción registral. Pueden constituir fundaciones las personas físicas y las jurídicas, tanto públicas como privadas (art. 3). Los requisitos exigidos a tos fundadores («capacidad general de obrar y la especial para disponer gratuitamente, ínter vivos o mortis causa» para las primeras; acuerdo de la asamblea para las asociaciones, o del órgano rector para las personas jurídico-privadas de índole institucional») reproducen el art. 6 LFM.

   La fundación puede constituirse por acto inter vivos o mortis causa (art. 5.1), que se habrá de plasmar preceptivamente en escritura pública, ya que a partir del momento de su otorgamiento conforme a la Ley, la fundación está constituida aunque carece de personalidad jurídica y «el proceso constitutivo es irrevocable» (art. 5.4, II.3 prb.). De ahí que si los fundadores permanecen inactivos, el protectorado realice subsidiariamente los trámites de la inscripción. Para hacer efectivo el proceso, se impone a los notarios la obligación de comunicar al protectorado el otorgamiento de cualquier escritura constitutiva (art. 5.4 in finé), lo que impedirá que existan en la práctica fundaciones de hecho indefinidas (admisibles, por ejemplo, en la LFM o el art. 6.1 LFCat). Por ello sorprende que al regular el régimen de los actos que el órgano de gobierno realiza en el período previo a la inscripción (en concreto, los indispensables para conservar el patrimonio o que no admitan demora sin perjuicio para la fundación), se condicione su eficacia no sólo a la inscripción, sino «en su caso, posterior asunción de ios mismos por parte de la fundación». Podrían, por tanto, no ser refrendados, frente a la asunción automática que adoptaba el art. 16.2 de la Ley 1/1990 y que es el criterio habitual (art. 11 LFM, 8 LFPV, 7.2 LFCat o 9 LF int. gall.), atendiendo a la objetiva utilidad que procuran.

   La personalidad se obtiene «desde el momento de la inscripción en el Registro de Fundaciones» (art. 9.1). La redacción aclara el art. 4.1 de la Ley 1/1990 y no hace sino recoger el art. 3 LFM. En caso de denegarse, responde el patrimonio fundacional de las obligaciones previamente contraídas y si no basta, los patronos solidariamente (art. 8 -como el art. 11 LFM, de aplicación general ex DA 1.2.b).

   El cap. II regula el fin fundacional, la dotación, el patrimonio y el órgano de gobierno. Hemos visto los dos primeros al presentar el concepto de fundación. Ahora debemos centrarnos en los dos últimos. La Ley 2/1998 suaviza notablemente el régimen de intervención del protectorado en los negocios sobre los bienes que integran el patrimonio. Se sustituye la exigencia de autorización previa para cualquier enajenación por comunicaciones al protectorado que se realizan a posteriori, si bien el control se proyecta sobre más bienes que en la LFM (art. 19), de interpretar literal-Page 344mente que deberán comunicarse «cuando afecten al patrimonio» (art. 13.b). Por contra, se mantiene et régimen de autorizaciones para aceptar legados o donaciones con cargas que puedan desnaturalizar el fin fundacional, o para repudiar herencias o legados o no aceptar donaciones (art. 14.2 y 3).

   El patronato es el órgano de gobierno de la fundación (art. 15.1). Le corresponde la representación de la fundación y todas las facultades necesarias para la realización de los fines fundacionales. Lo forman preceptivamente un mínimo de tres personas (art. 17.1, frente a la discrecionalidad anterior del fundador), que pueden ser físicas o jurídicas (art. 18). Los patronos deben desempeñar su cargo con la diligencia de un «representante leal» (canon de conducta ya exigido en el art. 11.c de la Ley 2/1990 y que procede del derecho mercantil: art. 127 LSA y 61.1 LSRL, aunque lo han adoptado personas jurídicas sin ánimo de lucro, v. gr. art. 15 LFM o art. 12.c LFCat). Asimismo, el art. 16 añade la exigencia de «mantener plenamente la productividad de bienes y derechos según los criterios económico-financieros de un buen gestor». El precepto se corresponde con el art. 12.2 LFM, pero incorpora el parámetro de conducta del buen gestor (también en el art. 13.b LFPV), que parece introducir un plus de profesionalidad en la cualidad del patrono, lo que agravaría su responsabilidad en caso de negligencia. No creemos que ésa fuera la intención del legislador, más si se tiene presente la gratuidad inherente al ejercicio del cargo (art. 19.2). El buen gestor se correspondería con el modelo de conducta del buen padre de familia -no profesional- en la actividad de gestión. Además, la Ley sólo contempla la falta de diligencia -apreciada judicialmente- para determinar el cese de los patronos: art. 21.2.d.

   La gratuidad en el ejercicio no empece el reembolso de los gastos que ocasione, salvo si el fundador dispone lo contrario (art. 19.2 in fine). Asimismo, la Ley contempla la posibilidad de que los patronos deleguen sus facultades (art. 20), su sustitución, cese y suspensión (art. 21) y su régimen de responsabilidad (art. 23), calificado de «riguroso, en correlación con la mayor libertad que se otorga a los patronos para la gestión patrimonial» (II.4 prb.), precisión probablemente referida a la menor intervención del protectorado, si bien la redacción del art. 23 apenas difiere de su concordante art. 12 de la Ley 1/1990. Por último, la Ley no regula la autocontratación.

   El art. 22 (inspirado en el art. 19.1 LFPV) introduce la «novedad destacada» (II.4 prb.) de que las fundaciones encomienden su gestión, en su nombre y renumeradamente, «a personas físicas o jurídicas con acreditada solvencia técnica», negocio que debe notificarse al protectorado. Este precepto no sirve para identificar al buen gestor del art. 16 porque se parte de la profesionalidad.

   La fundación (cap. III) puede realizar actividades empresariales «sólo cuando éstas estén directamente relacionadas con el fin empresarial o sean estrictamente necesarias para el sostenimiento de la actividad fundacional» (art. 27.1). Como se sabe, al destinarse los beneficios al fin fundacional se entiende que no atentan contra la tipificadora falta de ánimo de lucro (art. 1.1). La Ley 2/1998 mantiene el criterio de la Ley 1/1990, más restrictivo que la LFM (aun así, ahora para su realización bastará con comunicarlas al protectorado). Al menos un 70 % de los ingresos netos obtenidos deben destinarse al fin fundacional (art. 28). El capítulo recoge obligaciones contables, de publicidad, etc., para aunar criterios con la LFM y «evi-Page 345tar distorsiones a la hora de aplicar la normativa estatal sobre incentivos fiscales» (II.5 prb.).

   La regulación de la fusión, modificación y extinción de las fundaciones (cap. IV) no ofrece peculiaridades destacables, más allá de la voluntad de reactivar, mediante la modificación estatutaria, aquellas fundaciones que han visto disminuidas por cualquier razón sus actividades. Por el contrario, la normativa del protectorado (cap. V) experimenta significativos cambios. Si el art. 23 de la Ley 1/1990 lo presentaba como la institución que ejercía «la alta inspección y tutela de la Administración», ahora se define (art. 34), como el «órgano de asesoramiento, apoyo técnico y control de las fundaciones» que controla la legalidad (le corresponde facilitar y promover el recto ejercicio del derecho fundacional y asegurar la legalidad de su constitución y funcionamiento -art. 34 in fine). Ex II.6 prb., se equilibran sus facetas de órgano de apoyo y asesoramiento y de órgano de control. Entre sus funciones destacan (art. 35, muy similar al art. 32 LFM): asesorar e informar a las fundaciones, velar por el cumplimiento de sus fines, ejercer la acción de responsabilidad de los patronos cuando proceda, otorgar las autorizaciones previstas y quedar enterado de las comunicaciones preceptivas. Se fija un plazo de tres meses para resolver las autorizaciones (art. 37), transcurrido el cual se entenderán estimadas (se adopta la solución del art. 33 LFM).

   Asimismo, el protectorado asume provisionalmente la gestión de la fundación cuando ésta se quede sin patronos o cuando detecte una grave irregularidad y el patronato no atienda sus requerimientos. En ambos casos, la medida no ha de ser superior a los dos años (art. 36).

   El art. 39 regula el Consejo Asesor del Protectorado de Fundaciones Canarias, órgano de carácter consultivo cuya función principal es asesorar al protectorado. Se trata de un ente distinto del Consejo Superior de Fundaciones (art. 38-39 LFM) porque no colabora con las fundaciones, sino con la Administración (de modo análogo, el organismo del art. 9 del Decreto 404/1994, de 18 de octubre, PV), aunque entre sus funciones incluye el asesorar sobre cualquier disposición que afecte a las fundaciones (como el Consejo Superior: art. 39.ª LFM).

   Una apostilla: la Ley 1/1990 fue desarrollada por el Decreto 188/1990, de 19 de septiembre, por el que se aprobó el Reglamento de organización y funcionamiento del protectorado de las fundaciones canarias. La Ley 2/1998 prevé un ulterior desarrollo reglamentario (II.6 prb.; art. 9.2; 35; 40.4), pero en el ínterin continúa vigente el Reglamento de 1990 en lo que no «se oponga a lo previsto en la presente Ley» (DD).

   M.a Elena Lauroba

   Ley 10/1998, de 2 julio, de ordenación del territorio y urbanismo de La Rioja (BOE núm. 163, de 9 de julio).

   La presente Ley de ordenación del territorio y urbanismo de La Rioja tiene su origen en la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, que dejó sentado el alcance y los límites de la competencia sobre el «urbanismo», atribuida por el artículo 148.1.3 de la Constitución a todas lasPage 346 comunidades autónomas. Como consecuencia de la doctrina constitucional sobre la supletoriedad del derecho estatal y de los escasos títulos competenciales que permiten al legislador estatal incidir en esta materia, la referida Sentencia ha declarado, como es sabido, inconstitucionales una buena parre de los preceptos del texto refundido de la Ley sobre el régimen del suelo y ordenación urbana, aprobado por Real decreto legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se regía el urbanismo en esta Comunidad Autónoma. El vacío normativo que se iba a producir por no disponer al tiempo de dictarse la Sentencia de legislación urbanística propia, ha sido evitado por el propio Tribunal Constitucional al ordenar la inconstitucionalidad y subsiguiente nulidad de la disposición derogatoria única del texto refundido de 1992, y consecuentemente la vigencia renacida del texto refundido de 1976, aprobado por Real decreto 1346/1976, de 9 de abril, así como de los reales decretos-leyes 3/1980 de 14 de marzo, sobre promoción del suelo y agilización de la gestión urbanística, y el Real decreto-ley 16/1981, de 16 de octubre, de adaptación de planes generales de ordenación urbana. Estas son, pues, las normas actualmente vigentes en la Comunidad Autónoma, a las que se deben añadir algunos preceptos de la Ley 7/1997, de 14 de abril, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de colegios profesionales, y los no declarados inconstitucionales del texto refundido de 1992. Dentro de las coordenadas que definen la situación de que dimana esta Ley hay que tener presente asimismo la reciente publicación en el BOE de la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones. Dicha Ley regula entre otras cosas la clasificación y el régimen del suelo, cuyos rasgos básicos debe definir el Estado para garantizar la igualdad de los españoles en el ejercicio de las facultades relativas al derecho de propiedad, así como los deberes que les son inherentes, en los términos definidos por el Tribunal Constitucional en la Sentencia 61/1997, y de acuerdo con el artículo 149.1.1 de la CE. Regula asimismo la citada Ley otras materias como las valoraciones del suelo, las expropiaciones y los supuestos indemnizatorios, dando cumplimiento en definitiva al deslinde competencial entre el Estado y las comunidades autónomas.

   En materia de urbanismo la Sentencia 61/1997 desencadena, por tanto, un proceso de intenso protagonismo legislativo de las comunidades autónomas. No -claro es- porque se les otorguen más competencias de las que tienen atribuidas en sus estatutos, sino por razón de que dichas competencias legislativas han de ser efectivamente asumidas por las comunidades sin que puedan cobijarse en el recurso a la legislación estatal con carácter supletorio.

   La Ley pretende resolver la situación de complejidad normativa, codificando y armonizando, dentro del aclarado marco competencial, el conjunto de preceptos reguladores del urbanismo. Para ello se desarrolla la legislación básica estatal; sin embargo, quedan fuera de esta Ley las materias de competencia exclusiva del Estado (valoraciones, régimen jurídico, Registro de la Propiedad, etc.), sin perjuicio de que se haga puntual referencia a ellas, en virtud de la notable relación que existe entre las disciplinas urbanísticas.

   La Ley no pretende crear ex novo conceptos, técnicas o instrumentos urbanísticos, sino que muy al contrario se atiene a los principios y a los instrumentos conceptuales que dimanan de la Ley delPage 347 suelo de 1956 y se plasman sucesivamente en los textos refundidos de 1976 y 1992. Cualquier otra orientación iría en detrimento de la seguridad jurídica, que es un objetivo primordial de la Ley. Por esto mismo, luce en ella un afán de codificación y síntesis del derecho urbanístico. Debe tenerse en cuenta a este respecto que la complejidad del deslinde competencial entre el Estado y las comunidades autónomas aboca a una dispersión normativa que dificulta la aplicación de esta ya de por sí compleja legislación. A esta razón obedece, por ejemplo, la cita o remisión a preceptos de la normativa estatal.

   La Ley se compone de distintos títulos referidos a los aspectos clásicos de la materia urbanística. Así, la ordenación de los municipios a través del planeamiento urbanístico; la delimitación del contenido del derecho de propiedad del suelo por razón de la función social de éste en el ámbito competencial; la ejecución y gestión del planeamiento; la intervención en el mercado del suelo; la intervención en la edificación y uso del suelo; la protección de la legalidad urbanística y, por último, el régimen de infracciones y sanciones.

   En general podemos afirmar que es una ley que utiliza los instrumentos de planeamiento que nos son familiares por cuanto incorpora las técnicas ya recogidas en el texto refundido de 1976 (así, diseña los planes generales, parciales, especiales y estudios de detalle). Únicamente destacan, por su singularidad, los denominados planes especiales de regularización urbanística que tienen por objeto establecer las condiciones para legalizar, por parte de la Administración, las ocupaciones del suelo desarrolladas al margen de la legalidad urbanística que sean susceptibles de ajustarse a ésta, con la colaboración de los particulares afectados. Sin embargo, existen ciertos terrenos en los que en ningún caso podrá procederse a la citada regularización (actuaciones desarrolladas en dominio público, actuaciones desarrolladas en terrenos considerados inadecuados en la estrategia regional adoptada o que, por razón del peligro para las personas que pueda derivarse de la regularización, de la desproporción de los costes de ejecución de la urbanización o de cualquier otra causa justificada, impidan la legalización).

   Respecto a la aprobación definitiva de los planes generales, la Ley apuesta porque la Comunidad Autónoma ejerza sobre los municipios un control de pura legalidad al señalar en su artículo 90.2: «Sólo podrá denegarse la aprobación definitiva, motivadamente por incumplimiento de la legislación urbanística, de sus exigencias documentales y formales, así como por su inadecuación a los instrumentos de ordenación territorial, o por contradecir la legislación sectorial».

   Por último, señalar que la Ley ordena al Gobierno de La Rioja a dictar las disposiciones reglamentarias precisas para la ejecución de la presente Ley siendo de aplicación hasta ese momento los reglamentos de planeamiento urbanístico, gestión urbanística, disciplina urbanística y edificación forzosa y registro municipal de solares vigentes desde hace algún tiempo en el ordenamiento estatal.

   Joan M. Trayter

   Page 348

   Ley foral 10/1998, de 16 de junio de 1998, de contratación administrativa (BOE núm. 73, de 19 junio).

   En Navarra, la legislación sobre contratos data de 1986 y concretamente era la Ley foral 13/1986, de 14 de noviembre, de contratos de la Administración de la Comunidad Foral, la que constituyó un marco idóneo de la contratación de la Administración de la mencionada Comunidad, tratando de adecuar su legislación a la normativa estatal sobre la materia, a saber, la Ley de contratos del Estado de 1965 modificada por el Real decreto legislativo 931/1986, de 2 de mayo, para adaptarse a las directivas de la Comunidad Económica Europea y el Reglamento general de contratación del Estado aprobado por el Decreto 3410/75, de 25 de noviembre, a su vez modificado también por el Real Decreto 2528/1986, de 28 de noviembre.

   La necesidad de adecuar nuestra legislación interna al ordenamiento jurídico comunitario aprobado con posterioridad a 1986 (directivas 93/36, 93/37 y 92/50 sobre contratos de suministros, obras y servicios, respectivamente) ha sido uno de los factores determinantes, si no el principal, del nacimiento de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de contratos de las administraciones públicas.

   Dicha norma, dictada al amparo del art. 149.1.18 CE, constituye el núcleo de la legislación básica sobre contratación administrativa. Pero, dado que la competencia reservada al Estado no agota toda la normación de la actividad contractual de las administraciones públicas, algunos estatutos de autonomía han atribuido a sus correspondientes comunidades autónomas competencias en esa materia.

   Así, destaca la singularidad de la Comunidad Foral de Navarra, en la medida que el art. 49.1.d de la Ley orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de reintegración y amejoramiento del régimen foral de Navarra, establece que la citada Comunidad ostenta la competencia exclusiva sobre contratos y concesiones administrativas, «respetando los principios esenciales de la legislación básica del Estado en la materia», cuya identificación genérica ha sido reiteradamente delimitada por la jurisprudencia, a saber; publicidad, concurrencia, objetividad, igualdad, facultades administrativas de dirección, inspección, interpretación, modificación y control.

   Pues bien, fruto de esa posición específica de Navarra es la actual Ley foral 10/1998, de 16 de junio, de contratación administrativa, que implica un ejercicio de las competencias forales de tal modo que se refuerzan las garantías de las que se revisten estos principios en la legislación básica.

   Los objetivos primordiales de la regulación contenida en la Ley 10/1998, son los siguientes:

   1. Adaptar los procedimientos de contratación a las peculiaridades de los contratos administrativos en la Comunidad Foral, caracterizados por una menor dimensión cuantitativa media respecto a los de la Administración estatal; b) Potenciar el control de fondo de la contratación en mayor medida que el formal; c) Favorecer la eficacia agilizando la Tramitación burocrática de los expedientes de contratación sin perjuicio de la salvaguarda de la publicidad, transparencia, igualdad y objetividad en la contratación.

      Habida cuenta de la extensión de la Ley (163 artículos, 14 disposiciones adicionales, 3 disposiciones transitorias, 1 derogatoria, 1 disposición final), únicamente vamos a indicar aquí muy so-Page 349meramente algunos de sus aspectos más novedosos:

      A. Así, en relación con el ámbito subjetivo de aplicación de la Ley 10/1998, es ésta aplicable en su totalidad a la Administración de la Comunidad Foral y sus organismos autónomos, a las entidades locales de Navarra y sus organismos autónomos, a la universidad pública con personalidad jurídica propia, y a las restantes entidades de derecho público vinculadas o dependientes de cualquiera de las administraciones supra mencionadas, siempre que en ellas concurran acumulativamente unos requisitos, que se recogen en las directivas de contratación para definir el concepto de «organismo de derecho público», y que se refiere a:

      - Que se trate de entidades creadas para satisfacer específicamente necesidades de interés general que no tengan carácter industrial o mercantil.

      - Que las administraciones públicas señaladas u otras entidades de derecho público financien mayoritariamente su actividad, o bien controlen su gestión o nombren a más de la mitad de los miembros de sus órganos de administración, de dirección o de vigilancia.

      Asimismo, como sucede en la Ley 13/1995 de contratos de las administraciones públicas, se prevé también en esta Ley foral una aplicación parcial de la misma a aquellas entidades de derecho público que sean de exclusivo carácter industrial o mercantil, que se someterán en algunos extremos y respecto de algunos contratos.

      En cuanto a las sociedades mercantiles en cuyo capital sea mayoritaria la participación directa o indirecta de una Administración, se ajustarán en su actividad contractual a los principios de publicidad, concurrencia, transparencia y objetividad, salvo que la naturaleza de la operación a realizar sea incompatible con estos principios. Formulación ésta que no resuelve la situación creada por el crecimiento y manejo táctico de las sociedades mercantiles para reconvertir la organización administrativa, y que viene a reproducir la disposición adicional 6ª de la Ley estatal 13/1995. Finalmente, en relación con el ámbito subjetivo, destacar cómo se recoge una expresa previsión de la aplicación de esta Ley de contratos a los concesionarios privados de obra pública, lo cual no hace la Ley estatal de contratos, advirtiéndose por tanto una ampliación del ámbito subjetivo, pues se extiende a sujetos privados y ello por influencia del derecho comunitario, ya que en éste el elemento determinante es el origen público de los fondos.

      B. Las normas generales de tramitación administrativa de los expedientes se asientan sobre ejes nítidos:

   1. Agilización de trámites que no influyen en controles reales de fondo. Por ejemplo, se contempla la posibilidad de crear comisiones de contratación. En la contratación negociada, los servicios administrativos pueden asumir funciones que venían siendo asumidas por las mesas de contratación,

   2. Facilidades para licitar y ofertar. El texto legal hace posible eximir al licitador de la obligación de presentar la documentación sobre los extremos que la Administración compruebe de oficio. Y permite efectuar propuestas de adjudicación e incluso adjudicaciones condicionadas a la presentación de determinados documentos antes de la formalización.

      C. En cuanto a los sistemas de adjudicación que acoge la presente Ley foral, se basan por un lado en la distinción en-Page 350tre procedimientos abiertos y restringidos y, por otro, en un escalonamiento sucesivo de requisitos procedimentales.

      Un primer escalón en el que los requisitos procedimentales están reducidos al mínimo. Este escalón se equipara con la contratación menor de la legislación básica, aunque en importes muy inferiores a los umbrales de esta última: 500.000 pesetas.

      En un segundo escalón se puede optar entre el procedimiento negociado sin publicidad y un procedimiento negociado sin publicidad de tramitación abreviada. En este último caso, y sin perjuicio de que la regulación foral pretenda la consecución del objetivo final de la simplificación procedimental, se exigen requisitos formales más rigurosos que los de la contratación menor estatal, en aras de un control de la transparencia, igualdad y objetividad de los contratos superior al de la normativa básica. En esencia, se contemplan tres garantías principales:

      - Deben ser consultadas al menos tres empresas o justificarlo debidamente, cuando ello no sea posible.

      - El proceso de negociación incluye, al menos, una fase final de consultas en la que todas las empresas consultadas tienen oportunidad de ser oídas y formular ofrecimientos sobre la base de las mismas condiciones administrativas y técnicas. De todo ello, ha de quedar constancia documental en el expediente.

      - Para poder resultar adjudicataria, la empresa seleccionada en base a estas consultas ha de elevar su ofrecimiento previo al rango de oferta en los términos de esas condiciones administrativas y técnicas, en aras de la seguridad jurídica.

      Se configura un nuevo procedimiento negociado con publicidad en prensa, que ocupa el margen cuantitativo entre el límite superior de la contratación menor de la legislación básica y 20.000.000 de pesetas en el contrato de obras y 5.000.000 de pesetas en los restantes contratos típicos. Dicho procedimiento, respetando los principios de concurrencia y transparencia, permite una tramitación contractual ágil y flexible, definida por las siguientes características principales:

      1. Procedimiento abierto a la participación de cualquier interesado.

      2. Vías de publicidad de la licitación a través de medios de prensa de gran difusión efectiva, con el apoyo de la Junta de Contratación Administrativa en función de los medios de que disponga para informar a los interesados.

      3. Plazos mínimos de licitación más adaptados a las necesidades reales de estos contratos de cuantía reducida o media, pero ampliables cuando la naturaleza del contrato así lo requiera.

      4. Posibilidad de modificar las condiciones administrativas iniciales en función de las mejoras formuladas por los licitadores en sus proposiciones técnicas. Esta facultad se reviste de las garantías formales precisas para impedir un uso fraudulento de la misma.

      5. Posibilidad de formalizar el expediente administrativo a través de una única resolución, como en el procedimiento negociado sin publicidad.

      6. Menores requisitos de tramitación interna (la constitución de mesa es potestativa).

      D. En lo que atañe a la ejecución, suspensión y resolución del contrato cabe resaltar la posibilidad de realizar modificaciones contractuales sin necesidad de una tramitación formal, siempre que tengan por objeto unidades previstas en el contrato y no se supere et 10 por ciento del precio de adjudicación.

      Page 351

      En suma, nos encontramos ante una ley de gran densidad, que regula uno de los principales carriles por los que discurre el actuar de las administraciones públicas: la contratación. Tema de notable importancia que entronca con una temática de raíces antiguas que calificó Fleiner como «huida del derecho administrativo» y que la Ley 10/1998 ha recogido dando soluciones que significan un paso importante, pero que quizás sean insuficientes.

      B. N.