Comunidad Económica Europea
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Comisión de las Comunidades Europeas
COM (89) 162 final - SYN 192 Bruselas, 7 de junio de 1989 PROPUESTA DE DIRECTIVA DEL CONSEJO Relativa a la seguridad general de los productos (Presentada por la Comisión)
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Antecedentes generales
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Esta propuesta tiene su origen en una comu nicación de La Comisión sobre el nuevo impulso que se quiere dar a la política de protección de los consumidores 1; comunicación en la que se manifestaba que la seguridad de los productos es un requisito básico para realizar el mercado inte rior y que, en consecuencia, había que conside rar si era necesario imponer a los fabricantes de la Comunidad la obligación de producir y comer cializar productos seguros con carácter general. El Consejo, en su Resolución de 23 de junio de 1986 respaldó, además de otros, este objetivo de iniciar un programa para dar un nuevo impulso a esta cuestión. Con este objetivo en mente, la Comisión, en su Comunicación sobre la seguridad de los consumidores con respecto a los productos de consumo (3), realizó un inventario de las legislaciones nacionales existentes sobre seguridad de productos y llegó a la conclusión de que debía presentarse un instrumento jurídico que impusiera a los fabricantes, comerciantes e importadores, la obligación de producir y comercializar únicamente productos seguros. El Consejo, en su Resolución de 25 de junio de 1987 4, tuvo en cuenta esta última Comunicación.
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En la preparación posterior de la presente propuesta, se puso de manifiesto que la creación del instrumento debía inscribirse en un contexto más amplio que el de la protección de los consu midores, tanto en el aspecto político como en el jurídico:
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A pesar del éxito de la idea de «completar el mercado interior para 1992», del refrendo que ha recibido con el Acta Única Europea y de la evo lución, satisfactoria en términos generales, de la actividad legislativa emprendida con este fin, sub siste aún una cierta inquietud en algunos secto res de los Estados miembros por las consecuen cias y resultados prácticos que la consecución de dicho objetivo implicará para todos. Las asocia ciones de consumidores que, en principio, forman parte del grupo de simpatizantes (al igual que, en principio, los sindicatos), no son los únicos que muestran dicha inquietud.
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Una de las principales razones de tal desasosiego es el problema de la seguridad de los productos. La legislación comunitaria rige actualmente o regirá, en gran medida, la seguridad de los productos; esta legislación se adopta mediante procedimientos poco conocidos del público en general de los Estados miembros y, por tanto, difíciles de comprender. La situación se complica aún más debido a la aplicación general del principio de equivalencia y mutuo reconocimiento de los reglamentos y normas de otros Estados miembros sobre seguridad de productos. Más concretamente, la actividad legislativa que ha comenzado a ritmo acelerado para «completar el mercado interior» y específicamente los trabajos de armonización que forman parte del «nuevo enfoque» y se ocupan de los criterios de seguridad de los productos, acaban plasmándose en una miríada de textos muy técnicos que cubren amplias gamas de productos, que proporcionarán una visión completa y lógica a los especialistas cuando los estudien, pero que pueden dejar perplejo al ciudadano medio europeo. Un instrumento jurídico general como el que se propone, que establezca unos principios básicos sencillos, ayudará a superar la sensación de inseguridad y la reticencia de los consumidores finales, los trabajadores y los profesionales que, en el fondo, son todos usuarios y consumidores de los productos que circulan libremente en el Mercado Común. Por tanto, esta propuesta quiere aumentar la confianza general en el buen funcionamiento del mercado interior.
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La noción de «producto de consumo» (al con trario que otros productos concebidos principal o exclusivamente para uso y/o consumo profesionales) no resulta idónea, desde un punto de vista jurídico, a la hora de establecer requisitos generales de seguridad por razones que se exponen luego con más detalle. Además, aunque se dejen a un lado las dificultades técnicas para definir el ámbito de aplicación, no es justificable hacer tal distinción en la situación actual. Vista la cada vez mayor división del trabajo en los sectores industriales y la creciente complejidad de los productos, ya no se puede suponer que los usuarios o consumidores profesionales de cualquier tipo de producto puedan valorar ellos mismos los riesgos de un producto, aunque se hallan en una situación totalmente diferente de la de los usuarios o consumidores particulares o finales. Las diferencias que es necesario establecer en el nivel de protección se encuentran más detalladas en la legislación específica a la que se refiere siempre la presente propuesta. Por los mismos motivos, la presente propuesta no exime a sectores de productos ni a tipos de riesgos. La terminología utilizada y, en particular, la noción de «riesgo inadmisible» es lo suficientemente flexible como para incluir cualquier producto sin restringir excesivamente su comercialización y posterior evolución (incluidos aquellos productos que comportan un riesgo). Además, la exención de sectores originaría la extraña situación de que el ámbito de aplicación del instrumento general, tal y como se propone aquí, disminuiría cada vez que la nueva legislación comunitaria «vertical» tuviera que cubrir, de forma más o menos global, otro sector más de productos.
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El análisis de la legislación nacional de tipo horizontal sobre seguridad de productos, de la que la Comisión ya ofreció una visión general en la anterior comunicación de 8 de mayo de 1987 (COM (87) 209), confirma esta Page 192 apreciación. Para elaborar la presente propuesta se han iniciado estudios más profundos de la legislación que ya se aplica en varios Estados miembros (España, Francia, Alemania, Países Bajos, Portugal y el Reino Unido).
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La presente propuesta, comparada con las directrices dadas en anteriores declaraciones, ha sido también ampliada ya que crea un procedimiento para aprobar, a nivel comunitario, las medidas que se aplicarán en situaciones de emergencia en toda la Comunidad.
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Para sectores específicos de productos que se rigen por la legislación específica comunitaria (y que quizá sean los menos evidentes para el pú blico en general), los mecanismos legislativos y de procedimiento funcionan bastante satisfacto riamente a la hora de hacer frente de manera co herente a tales situaciones en la Comunidad; aunque, a veces, para adoptar rápidamente di chas medidas a nivel comunitario, se obtengan mejores resultados mediante un sistema firme mente establecido de concertación y coordina ción entre los servicios competentes de la Comi sión y los Estados miembros, a partir de unas competencias jurídicas. Existen, no obstante, amplios sectores que no cuentan con esos mecanismos o para los cuales los procedimientos disponibles son insuficientes cuando surgen divergencias entre los Estados miembros sobre la actitud que debe adoptarse y, llegado el caso, las medidas que deben tomarse. Con miras a la consecución del mercado interior, tales deficiencias se ven cada vez más claramente y dan la impresión de que la Comunidad es una institución poderosa que, sin embargo, no está preparada para enfrentarse a los problemas que se derivan de las normas que determinan su propio funcionamiento. Así, las cláusulas de salvaguardia, tal y como han quedado determinadas en el artículo 100 A 5 del Acta Única Europea y son introducidas sistemáticamente en la legislación comunitaria redactada de acuerdo con el «nuevo enfoque», estipulan que se notifiquen las medidas de salvaguardia que adopten las autoridades de los Estados miembros sobre los productos concretos regidos por un texto específico. La Comisión estudia dicha notificación y emite un dictamen sobre su idoneidad que se comunica a los demás Estados miembros. No obstante, sea cual sea el dictamen de la Comisión, éste carece de efectos inmediatos si los Estados miembros no están de acuerdo con él por uno u otro motivo. Para muchos campos, no existe en la Comunidad un foro adecuado para que todos los Estados miembros reunidos puedan tratar inmediatamente dichos problemas con el fin de tomar medidas coherentes aplicables a toda la Comunidad.
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La presente propuesta tiene por objeto crear tal foro, que es realmente necesario para que fun cione el mercado interior y que se aplicará a los casos en que los Estados miembros tomen diferentes medidas ante situaciones incluidas en la presente Directiva. Sin embargo, no se pretende, y no está concebido para ello, que el procedimiento que se propone sea una especie de superestructura por encima de otros procedimientos aplicables a los diversos sectores de productos específicos regidos por la legislación comunitaria ya existente o futura, sino como un instrumento más, reservado para situaciones extremas. Cada unidad administrativa de la Comisión determinará si es necesario recurrir a este instrumento y si resulta ventajoso en una situación dada (por supuesto, bajo la responsabilidad de la Comisión) siempre que se trate de un sector de productos de su competencia y de un problema de seguridad del producto específico en cuestión.
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Se espera que, en muchos casos, no haya que iniciar dicho procedimiento. Muchas «situaciones de alarma», a algunas de las cuales se dio bastante publicidad recientemente, no necesitarán otro enfoque común comunitario que el de garantizar un flujo más rápido entre los Estados miembros de la información más completa y exacta disponible; que es lo que la Comisión intenta conseguir actualmente, por ejemplo, con el Sistema Rápido de Intercambio creado por la Decisión del Consejo 84/133 de 2 de marzo de 1984 (5) que fue ratificada hace poco, por un período limitado, mediante Decisión de 21 de diciembre de 1988 6. Algunas de las «situaciones de alarma» están...
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