Los complementos autonómicos: ¿Seguridad Social o Asistencia Social?

INTRODUCCIÓN E n junio de 1998 la Comunidad Autó noma de Andalucía abría el debate sobre el régimen jurídico competen cial y la suficiencia del sistema de protección social, con la decisión de establecer ayudas para los beneficiarios de pensiones no contri butivas de la Seguridad Social residentes en su territorio 1 . El Gobierno Central entendió que la Comunidad Autónoma había invadido sus competencias e interpuso un conflicto positivo de competencias 2 ante el Tribunal Constitucional que aún está pendiente de resolución. El Alto Tribunal, mediante Auto 3 , levantó la suspensión de la vigencia de la nor mativa autonómica andaluza, que había sido previamente decidida, lo que amplió el debate político. Siguiendo el ejemplo de la Comuni dad andaluza, tanto lo Comunidad catalana 4 como la balear 5 , establecieron también este tipo de ayudas. El proceder de estas Comunidades Autó nomas ha generado una enorme polémica, tanto jurídica como política. Este estudio pre tende reflexionar sobre la adecuación de la actuación de dichas Comunidades. Analiza remos los argumentos que han sido esgrimi dos por cada una de las partes para defender su postura y expondremos nuestro parecer acerca de los mismos, advirtiendo desde aho ra que éste es un tema complejo que debe huir de simplificaciones; los matices y las solucio nes abiertas serán los protagonistas de este trabajo, pues en un tema como el que nos ocu pa, no creemos que sea acertado afirmar o negar, sin más, la capacidad de las Comuni dades Autónomas de establecer complemen tos. Una u otra opción pueden ser válidas si tenemos en cuenta otras variables. El análisis de la jurisprudencia del Tribu nal Constitucional será de vital importancia en nuestra tarea. Como ya han señalado otros autores, lo que el Tribunal Constitucional juzga con arreglo a criterios y razones jurídi 129 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 34 * Departamento de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Facultad de Derecho. Universidad Complutense de Madrid. 1 Ésto se realizó por medio de los Decretos 283 y 284, de 29 de diciembre de 1998, publicados en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía, de 31 de diciembre de 1998. 2 Conflicto positivo de competencias nº 1208/1999. 3 Auto de 21 de julio de 1999, nº 194/1999. 4 Por medio de la Resolución de 8 de septiembre de 1999, publicada en el Diario Oficial de Cataluña nº 2979, de 21 de septiembre de 1999. 5 Por medio de los Acuerdos del Consejo de Gobier- no de las Islas Baleares, de 12 de noviembre de 1999 y de 29 de diciembre de 2000, publicados respectiva- mente en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, nº 149, de 30 de noviembre de 1999 y nº 21, de 17 de febrero de 2001. Los complementos autonómicos: ¿Seguridad Social o Asistencia Social? FRANCISCA GARCÍANÚÑEZ SERRANO* cas son controversias políticas «en cuanto que la disputa sobre el ejercicio, la distribución y el uso del poder constituyen el núcleo de la política» 6 . El Tribunal Constitucional, al resolver un conflicto de competencia y defi nirla como parte del contenido del ámbito competencial del Estado, o de la Comunidad Autónoma, está poniendo fin a lo que en un lenguaje metajurídico bien se pueden califi car como disputas por parcelas de poder obje tivo entre poderes políticos. El Tribunal Constitucional está desempeñando una tarea de gran trascendencia política, pues está colaborando en la configuración y concretiza ción del Estado Autonómico 7 . Todos aquellos que se ocupan del estudio de los problemas de distribución de compe tencias en nuestro país serán conscientes de la enorme dificultad que ello conlleva, debido a nuestro singular modelo de organización territorial. Sin embargo, sería erróneo el planteamiento de enfrentar al Estado con las Comunidades Autónomas, pues no hemos de olvidar que las Comunidades Autónomas for man parte del Estado, deberían estar del mis mo lado y su objetivo ha de ser, como en el caso del Gobierno central, el de velar por los intereses de los ciudadanos, residan o no en sus respectivos territorios autonómicos. 1. EN BUSCA DE UN CONCEPTO 1.1. Introducción La piedra angular de este trabajo será el encuadramiento de los complementos esta blecidos por las Comunidades Autónomas en la materia de Seguridad Social y, más concre tamente, en la legislación básica o no básica de la misma, o en la materia de Asistencia Social. Esta tarea resultará difícil, pues las fronteras entre Seguridad Social y Asistencia Social son difusas, y más aún desde la apari ción en 1990 de las prestaciones no contribu tivas de la Seguridad Social. Sin embargo, la consecuencia de dicho encuadramiento es vital, pues de él se deriva la competencia para su establecimiento o bien por parte del Esta do o bien por parte de las Comunidades Autó nomas. Según el Art. 149.1.17 de la Constitu ción es competencia exclusiva del Estado «la legislación básica y el régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecu ción de sus servicios por las Comunidades Autónomas». Por otro lado, el Art. 148.1.20 de la Constitución incluye a la «Asistencia Social» dentro de las competencias asumibles por las Comunidades Autónomas. Hemos de precisar que la Constitución no atribuye competencias a las Comunidades Autónomas, tan sólo posibilita la asunción de las mismas por medio de los Estatutos de Autonomía. En el supuesto de las Comunida des analizadas, todas ellas han aprovechado la oportunidad que la Constitución les brinda y han asumido la competencia de Asistencia Social prevista en el Art. 148.1.20 CE 8 . Las citadas Comunidades establecen los comple mentos al amparo de esta competencia, pero ¿son realmente los complementos autonómi cos una medida de Asistencia Social o, por el contrario y, como defiende el Gobierno, for man parte de la legislación básica de la Segu ridad Social? Para dar respuesta a este inte rrogante es preciso definir previamente tanto lo que se entiende por Seguridad Social, como por Asistencia Social. ESTUDIOS 130 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 34 6 Discurso del que fuere presidente del Tribunal Cons- titucional, Manuel García-Pelayo, en el acto solemne de constitución del Tribunal Constitucional el día 12 de julio de 1980, Tribunal Constitucional, Madrid, 1980, pág. 19. 7 TOMÁS Y VALIENTE, F.: El reparto competencial en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, Tecnos, Madrid, 1988, págs. 150-152. 8 Así lo ponen de manifiesto el art. 13.22 del Estatu- to de Autonomía para Andalucía, el art. 9.25 del Estatu- to de Autonomía para Cataluña y el art. 10.14 del Esta- tuto de Autonomía para las Islas Baleares. 1.2. Delimitación conceptual de la Asistencia Social y de la Seguridad Social 1.2.1. Evolución histórica y concepto de Asistencia Social Para encontrar uno de los primeros ante cedentes de la Asistencia Social nos remonta remos al primitivo cristianismo y a uno de sus principios básicos: la caridad 9 . Las prime ras comunidades, siguiendo las enseñanzas del Maestro, practicaban el bien con su próji mo en espera de la recompensa prometida que era la vida eterna. Estas primeras comu nidades se extendieron a lo largo de la tierra e impregnaron a sus semejantes del espíritu contenido en la máxima «amarás a tu prójimo como a tí mismo». La influencia religiosa, perduró a lo largo de los siglos, llegando a su punto culminante en la Edad Media, tanto en el orden político, como jurídico o cultural. La pobreza llegó a ser considerada como una virtud y los pobres, como el medio de ejercitar la caridad y las buenas obras. Con la llegada del renacimiento y su con cepción egocéntrica del mundo, ya no es la promesa de un reino futuro lo que impulsa al individuo a hacer el bien, sino que se conside ra que la eliminación de la pobreza es un fin en sí mismo, pues una ciudad con mendigos y pordioseros es la antítesis del ideal humanis ta. Sin embargo, las ideas renacentistas no tuvieron gran calado en España 10 , que se seguía bajo la férrea influencia religiosa y considerando a la caridad como el fundamen to de la protección social. Durante esta época, el Estado, tímidamente, fue asumiendo un papel activo en la protección social, por lo que la Iglesia comenzó a sentirse relegada. Los sectores que concebían la acción social como medio para la realización del destino del hombre y de la sociedad, y no como un fin en sí mismo, advertían que «una Seguridad Social completa, organizada por el Estado, corre el riesgo de minar el espíritu de dedica ción, de caridad, que es el único que puede vivificar a la comunidad, haciendo surgir una multitud de explotadores desaprensivos y abriendo el camino a todos los fraudes y abu sos» 11 . Con el inicio del siglo XIX, las ideas ilus tradas y el liberalismo propician la transfor mación de la caridad como medio de asisten cia social dando paso a la beneficencia. Como consecuencia de las numerosas desamortiza ciones, la Iglesia, despojada de sus bienes, ya no es capaz de continuar con la misma inten sidad la función asistencial que a lo largo de los siglos había venido desarrollando, por lo que es el Estado el que a partir de ahora comenzará a cobrar protagonismo ocupándo se de dichas tareas. La principal característica del sistema de beneficencia es su carácter público. La bene ficencia pasa a formar parte del Derecho que dando relegada la caridad al fuero interno del individuo, ocupando un lugar dentro de la moral. La asistencia al indigente será otorga da como un servicio administrativo y la bene ficencia contará con una estructura laica y una organización política. Será la Ley de 6 de febrero de 1822, sobre Establecimiento Gene ral de Beneficencia 12 , completada con la Ley de 12 de febrero, sobre Arbitrios del Plan de FRANCISCA GARCÍA-NÚÑEZ SERRANO 131 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 34 9 Seguimos la evolución histórica que nos ofrece ALONSO SECO, J. M. y GONZALO GONZÁLEZ, B.: La asisten- cia social y los servicios sociales en España, Boletín Ofi- cial del Estado, Madrid, 2000, págs. 26 y ss. 10 Y ello, a pesar de que hubo grandes humanistas españoles que teorizaron sobre la pobreza y sobre el modo en que la sociedad debía afrontar tan grave pro- blema. Destacan entre ellos Juan Luis Vives, Domingo de Soto, Juan de Robles o Cristóbal Pérez de Herrera. 11 VAN CESTEL, C.: La doctrina social de la Iglesia, Her- der, Barcelona, 1964, pág. 289. 12 Sobre los aspectos más relevantes de esta Ley: ALONSO SECO, J. M. y GONZALO GONZÁLEZ, B.: La asisten- cia social y los servicios sociales en España, Boletín Ofi- cial del Estado, Madrid, 2000, págs. 76-78. Beneficencia, el verdadero impulso que confi guró a la beneficencia como sistema público. Dicho carácter se consolidó definitivamente con la Ley de Beneficencia de 20 de junio de 1849 13 y su Reglamento de ejecución de 14 de mayo de 1852. Durante este período, la bene ficencia sigue ocupándose de las necesidades básicas del individuo, como son el alimento, el vestido y el alojamiento, sin embargo, a dife rencia de lo que ocurría en la Edad Media, existe ya una cierta diferenciación en función de las personas atendidas y los lugares en que son recibidas, lo que conllevará la especi ficación de los establecimientos benéficos que se van creando. La Constitución de 1931 será el primer texto legislativo que en nuestro país se refie ra a la noción de Asistencia Social pública. Con la aparición de este nuevo concepto, se pretende desvincular a la protección ofrecida por el Estado, del carácter graciable o discre cional con el que había contado la beneficen cia 14 . El desarrollo del Estado Social de Dere cho provoca que la protección se ofrezca no sólo a los indigentes, como sucedía con la antigua beneficencia, sino a todos los ciuda danos que se encontraran en una situación económicamente débil. Las notas caracterís ticas de dicha Asistencia Social son las siguientes: a) insuficiencia de recursos del asistido, en contraste, como ya veremos, con la protec ción que otorgan los Seguros Sociales, b) atención no sólo a las necesidades básicas de la vida, identificadas con la mera subsisten cia, como hacía la beneficencia, sino también al mantenimiento del nivel vital de cada individuo, c) carácter residual y complementario res pecto a los Seguros Sociales, d) gratuidad de las prestaciones, sin per juicio de la exigibilidad de determinadas prestaciones, e) financiación exclusiva con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, f) y, lo que es más importante, en contras te con la discrecionalidad de la beneficencia, la Asistencia Social funciona ya enmarcada en los trámites de un servicio público frente al cual es posible realizar exigencias jurídica mente fundadas en Derecho. Lo cual, cierta mente, no equivale a afirmar que las presta ciones de Asistencia Social tengan, en este momento, el carácter de derecho público exi gible. Debido a que la aparición de la Asistencia Social coincidió con la aparición y el auge de la Seguridad Social, ésta quedó relegada a un segundo plano. Con la Constitución de 1978, en la que se prevé la asunción de competen cias de las Comunidades Autónomas en materia de Asistencia Social, la misma vuel ve a cobrar protagonismo. En cuanto al concepto de Asistencia Social, la Constitución tan sólo la menciona para atribuir en exclusiva su competencia a las Comunidades Autónomas. Por ello, para intentar obtener una definición de Asistencia Social, hemos de acudir a la doctrina del Tri bunal Constitucional que nos remite «a con ceptos elaborados en el plano de la legislación general» 15 . El art. 38.2 de la Ley General de la Seguridad Social contempla los «beneficios de la asistencia social» como «complemento de las prestaciones del sistema». Vemos, por tanto, que existe una Asisten cia Social integrante del sistema de Seguri dad Social, dirigida precisamente a las «per sonas incluidas en su campo de aplicación» y ESTUDIOS 132 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 34 13 Sobre los aspectos más relevantes de esta Ley: ALONSO SECO, J. M. y GONZALO GONZÁLEZ, B.: La asisten- cia social y los servicios sociales en España, Boletín Ofi- cial del Estado, Madrid, 2000, págs. 79-82. 14 ALONSO OLEA, M. define a la beneficencia como «ayuda graciosa y discrecional al indigente que demos- trara serlo» en Instituciones de Seguridad Social, 17ª ed., Cívitas, Madrid, 2000, pág. 27. 15 STC 76/1986, de 9 de junio, F.J. 6º. sus familiares y asimilados, como señala el art. 55 de la Ley General de la Seguridad Social. Dicho precepto, como bien ha señalado Montoya Melgar 16 diseña el alcance de la citada Asistencia Social de la Seguridad Social: a) tal asistencia se dispensa a las refe ridas personas cuando se encuentren en situaciones de necesidad, previa demostra ción (salvo caso de urgencia) de falta de medios para remediarlas; b) tal asistencia consiste en «servicios y auxilios económicos», de los que el precepto da dos ejemplos: los tra tamientos médicos de tipo excepcional, y la pérdida de ingresos por rotura de prótesis. Por otra parte, existe una Asistencia Social ajena al sistema de la Seguridad Social, concebida por el Tribunal Constitucio nal como «un mecanismo por grupos de pobla ción a los que no alcanza aquel sistema (de Seguridad Social) y que opera mediante téc nicas distintas de las propias de la Seguridad Social. En el momento actual --con indepen dencia de que la evolución del sistema de Seguridad Social pueda ir en la misma direc ción-- es característica de la Asistencia Social su sostenimiento al margen de toda obliga ción contributiva o previa colaboración econó mica de los destinatarios o beneficiarios» 17 . De las palabras del Alto Tribunal se des prende la existencia de una Asistencia Social externa al sistema de Seguridad Social que cubre los vacíos dejados por el mismo. El Alto Tribunal si bien constata la ausencia de todo elemento contributivo en el ámbito de la Asis tencia Social y eleva ese dato a elemento característico de la misma frente a la Seguri dad Social, en el momento en el que resuelve, apunta la evolución del sistema de Seguridad Social hacia aspectos asistenciales que efecti vamente se ha producido. Con la Ley de pres taciones no contributivas, el legislador ha dado cumplimiento al mandato establecido en el art. 41 CE de garantizar una asistencia y prestaciones para todos los ciudadanos, con independencia de una contribución anterior. Esto ha provocado que hablemos de elemen tos asistenciales tanto dentro como fuera del ámbito de la Seguridad Social. La aparición de las prestaciones no contributivas, como a continuación comprobaremos, ha difuminado la frontera entre Asistencia Social y Seguri dad Social. 1.2.2. Evolución histórica y concepto de Seguridad Social La Seguridad Social es el resultado de una evolución histórica que comienza en Europa con la Revolución Industrial 18 . Hasta enton ces, los seres humanos habían hecho frente a los riesgos que les acechaban --epidemias, hambrunas, etc.-- con sus propios medios individuales y familiares o bien recurriendo a la caridad de instituciones religiosas, a lo lar go de la Edad Media, o a la beneficencia orga nizada por los poderes públicos, ya en la Edad Moderna. Por otra parte, las Corporaciones Gremiales también pusieron en marcha algu nos rudimentarios mecanismos de asistencia sanitaria y económica para sus agremiados. Lo que caracteriza a la situación histórica que surge de la Revolución Industrial es la aparición de nuevos riesgos que tenían su ori gen en las peculiares condiciones de la pro ducción fabril: se desarrollan nuevas enfer medades, producto de las largas y extenuan tes jornadas laborales, los trabajadores, inmigrantes que provenían del campo en su FRANCISCA GARCÍA-NÚÑEZ SERRANO 133 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 34 16 MONTOYA MELGAR, A.: Curso de Seguridad Social, Servicio Publicaciones Facultad Derecho, Madrid, 2000, pág. 44. 17 STC 76/1986, de 9 de junio, F.J. 6.º. 18 Sobre el origen y evolución de la Seguridad Social, véase, ALARCÓN CARACUEL, M. R.: La Seguridad Social en España, Aranzadi, Pamplona, 1999, págs. 21 y ss.; ALONSO OLEA, M.: «Cien años de Seguridad Social» en Papeles de Economía Española, nº 12/13, 1982, págs. 107 y ss.; MONTOYA MELGAR, A.: Curso de Seguridad Social, Servicio publicaciones Facultad Derecho, Madrid, 2000, págs. 29 y ss. mayoría, se hacinaban en los centros urbanos que contaban con pésimas condiciones sani tarias, los accidentes de trabajo se multipli caron y, cuando las sucesivas crisis cíclicas del sistema aparecían provocaban el cierre de las fábricas y el paro masivo se apoderaba de las calles. Lo que se conoce como «cuestión social» reclamaba una solución y es el Canciller del Imperio alemán, Otto von Bismarck, el que se lanza a la «búsqueda de fórmulas que permi tan una mejora del bienestar de los trabaja dores» 19 anunciando la creación de una serie de Seguros Sociales para cubrir los diversos riesgos sociales, que efectivamente se instau raron: el de enfermedad (1883), el de acciden tes de trabajo (1884), el de invalidez y vejez (1889) y el de supervivencia (1911). «El rasgo de ``sociales'' que estos nuevos seguros recibían los diferenciaba en numero sos aspectos frente a los seguros privados; mientras que éstos eran en general volunta rios, se originaban en un contrato, permitían la selección de riesgos, y basaban la operación de seguro en el lucro del asegurador, los prin cipios contrarios inspiraban al seguro social: obligatorio, originado en actos administrati vos de inscripción y afiliación en entes asegu radores no lucrativos que no podían seleccio nar los riesgos asegurados. Por otra parte, los seguros sociales se circunscribían a la protec ción de la población trabajadora económica mente más débil, lo que explica que su acción protectora persiguiese la sustitución del sala rio dejado de percibir y su financiación básica consistiese en las cuotas de los patronos y los obreros, calculadas también sobre los sala rios» 20 . Los Seguros Sociales creados por Bis marck pronto fueron imitados por todos los países europeos industrializados incluida España. La evolución de los mismos consistió en ir ampliando paulatinamente el ámbito subjetivo de cobertura del trabajador indus trial y de servicios a todo trabajador por cuen ta ajena y más tarde a todo trabajador, aun al autónomo o por cuenta propia; se pasó de la protección a los «económicamente débiles» a personas con rentas o salarios más altos; y se completó el cuadro de riesgos cubiertos con la inclusión del «riesgo» familiar y el paro forzo so, completando un «ideal de cobertura» 21 que no difiere en gran parte del actual. Un paso más hacia la conformación del sistema actual de Seguridad Social fue dado por el profesor Beveridge en su célebre «Informe sobre Seguridad Social y Servicios Complementarios» de 1942. El informe bri tánico pretendía superar las limitaciones del régimen de los Seguros Sociales, así, la consideración de los riesgos aislados se ve sustituida por la presencia de un solo riesgo descrito con la expresión «situación de nece sidad», que se cubre con prestaciones econó micas de subsistencia, uniformes para todos lo ciudadanos, a todos los cuales se extiende la cobertura; la Asistencia Social queda como residual, sujeta a prueba de necesi dad, para quienes, por sus circunstancias especiales, no sea suficiente las prestacio nes ordinarias; la Seguridad Social comple mentaria se concibe como un complemento para la mejor protección de riesgos cubier tos, o para la protección de riesgos no cubiertos. Ninguno de los dos sistema se impuso rotundamente en la evolución de la Seguri dad Social. «El sistema de seguros sociales de Bismarck se asume y se trasciende en el sis tema de Seguridad Social propuesto por Beveridge» 22 . «Ningún sistema de Seguridad ESTUDIOS 134 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 34 19 Mensaje Imperial del 17 de noviembre de 1881. 20 MONTOYA MELGAR, A.: Curso de Seguridad Social, Servicio Publicaciones Facultad Derecho, Madrid, 2000, pág. 31. 21 ALONSO OLEA, M.: Instituciones de Seguridad Social, 17ª ed., Cívitas, Madrid, 2000, pág. 21. 22 ALARCÓN CARACUEL, M. R.: La Seguridad Social en España, Aranzadi, Pamplona, 1999, pág. 42. Social es hoy ni puramente bismarkiano ni puramente beveridgeano» 23 . En cuanto al concepto de Seguridad Social la mejor doctrina ha identificado entre nos otros a la Seguridad Social como «un conjun to integrado de medidas públicas de ordena ción de un sistema de solidaridad para la pre vención y remedio de riesgos personales mediante prestaciones individualizadas y económicamente evaluables» 24 . Por su parte, la Constitución de 1978 no ofrece una respuesta clara al no definir la Seguridad Social, respecto de la cual, o de las materias más directamente conexas con ella, contiene una serie de declaraciones encuadradas en el Capítulo III del Título I, bajo la rúbrica «De los principios rectores de la política social y económica», como son las relativas a la protección de la familia (art. 39.1); la protección de la salud (art. 43); la previsión, tratamiento, rehabilitación e integración de los minusválidos (art. 50), y, sobre todas, la formulación general del art. 41, a cuyo tenor: «Los poderes públicos man tendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garan tice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo. La asistencia y prestaciones complementarias serán libres». Centraremos nuestra atención en la interpretación del art. 41 de la Constitución, precepto clave en materia de Seguridad Social. Desde nuestro punto de vista, el art. 41 CE configura un sistema de protección social, concepto más amplio que el de Seguridad Social, que englobaría todos los mecanismos protectores, tanto públicos como privados 25 Este sistema se dividiría en dos: a) Por una parte, el primer inciso del art. 41 CE, configuraría el sistema de Seguridad Social conformado por una serie de elementos definidores del mismo, como son la publici dad, la universalidad, la obligatoriedad, la suficiencia de las prestaciones y la protección ante las situaciones de necesidad. b) El segundo inciso del art. 41 hablaría de un nivel de protección social que quedaría fuera del ámbito estricto de la Seguridad Social, las prestaciones otorgadas en este nivel son complementarias de las prestacio nes del sistema de Seguridad Social que, en todo caso, habrán de ser suficientes. El titu lar encargado de otorgar estas prestaciones complementarias puede ser, tanto un sujeto público (como sería actualmente el caso de las mejoras voluntarias), como un sujeto pri vado. Antes de pasar a analizar los elementos característicos del sistema de Seguridad Social conviene precisar la postura manteni da por el Tribunal Constitucional en una serie de cuestiones generales referentes al régimen de Seguridad Social. Según el Tribunal Constitucional, el siste ma de Seguridad Social disfruta de la «garantía institucional», lo que comporta la protección de una serie de rasgos, «cuya pre servación se juzga indispensable para asegu rar los principios constitucionales, estable ciendo un núcleo o reducto indisponible por FRANCISCA GARCÍA-NÚÑEZ SERRANO 135 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 34 23 ALONSO OLEA, M.: «Cien años de Seguridad Social» en Papeles de Economía Española, nº 12/13, 1982, pág. 111. 24 ALONSO OLEA, M.: Instituciones de Seguridad Social, 15ª ed., Madrid, Cívitas, 1997, pág. 37. 25 Esta concepción es seguida, entre otros, por ALAR- CÓN CARACUEL, M. R.: «La integración de los Servicios Sociales y la Asistencia Social en la Seguridad Social», Temas Laborales, nº 7, 1996, pág. 24. Mantiene, por el contrario, un concepto amplio de Seguridad Social, en el que estarían encuadradas las prestaciones comple- mentarias PALOMEQUE LÓPEZ, M. C.: «Los derechos a la Seguridad Social y a la salud en la Constitución» en AAVV: Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social en la Constitución, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1980, págs. 309-310. el legislador» 26 , de tal suerte que ha de ser preservado «en términos recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la concien cia social en cada tiempo y lugar» 27 . El Tribu nal Constitucional prosigue afirmando que «salvada esta indisponible limitación, el derecho que los ciudadanos pueden ostentar en materia de Seguridad Social es un dere cho de estricta configuración legal, dispo niendo el legislador de libertad para modular la acción protectora del sistema, en atención a circunstancias económicas y sociales que son imperativas para la propia viabilidad y eficacia de aquél». Además, afirma que «conviene recordar aquí que no es posible partir de la consagra ción constitucional de un único modelo de Seguridad Social (...), la Constitución, y más cuando se trata de una materia de Seguridad Social no pretende imponer un único modelo. Consagra una institución protegiéndola con tra alteraciones que puedan desnaturalizar su esencia, pero no cierra posibilidades para la evolución del sistema de Seguridad Social hacia ámbitos desconocidos en la actualidad o hacia técnicas que hasta ahora no ha querido o podido utilizar». En suma, la Constitución consagra «la garantía institucional del siste ma de Seguridad Social, en cuanto impone el obligado respeto a los rasgos que la hacen recognoscible en el estado actual de la con ciencia social, lleva aparejado el carácter público del mencionado sistema y sólo impide que se pongan en cuestión los rasgos estruc turales de la institución de la Seguridad Social». El Tribunal Constitucional entendió que el legislador, con respecto a las líneas estructurales básicas de la institución, dis fruta de un amplio margen de libertad en su configuración 28 . Vemos, por tanto, que para el Tribunal Constitucional no existe un único modelo de Seguridad Social. El legislador va a gozar de libertad a la hora de su configuración legal, siempre y cuando respete los elementos inte grantes de la garantía institucional. A. Características del sistema de Seguridad Social español Los diferentes parámetros o principios informadores del sistema de Seguridad Social español han sido señalados, entre otros, por Palomeque: «La Seguridad Social es una fun ción pública, general por extenderse a todos lo ciudadanos, suficiente en su acción de cober tura, protectora de situaciones de necesidad, abriéndose la posibilidad de un nivel comple mentario y libre de protección sobre el mínimo obligatorio» 29 . Pasemos a analizar cada una de estas notas características. a. Publicidad Esta característica se deduce claramente del enunciado del art. 41 CE «Los poderes ESTUDIOS 136 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 34 26 En este sentido, apunta la STC 32/1981, de 28 de julio, F.J. 3º, cuando establece que la garantía institucio- nal asegura «la preservación de una institución en térmi- nos recognoscibles para la imagen que de la misma tie- ne la conciencia social en cada tiempo y lugar». 27 De igual forma se han manifestado las SSTC 26/1887, F.J. 4.º y 76/1988, F.J. 76.º. 28 Además, con respecto a esta sentencia sobre pla- nes y fondos de pensiones, el Tribunal Constitucional entendió que la noción «Seguridad Social» no puede predicarse de instituciones protectoras cuyo origen des- cansa en la autonomía de la voluntad, y ésta es la razón por la que excluye a los fondos y planes de pensiones del ámbito de la Seguridad Social, pues considera que es la voluntad privada la que determina la existencia misma de un plan de pensiones (según el art. 1.2 Ley de Planes y Fondos de Pensiones). Ésta parece ser la posición que adopta el Tribunal Constitucional cuando advierte que «si la voluntad privada resulta determinante sobre las fórmulas de protección, su extensión subjetiva potencial y su intensidad, sin salir del ámbito genérico de la «pro- tección social», sí nos hallamos fuera del núcleo institu- cional de la Seguridad Social». 29 PALOMEQUE LÓPEZ, M.C.: Los derechos a la Seguri- dad Social y a la Salud en la Constitución, Centro de Estu- dios Constitucionales, Madrid, 1980, pág. 334. públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social». De este precepto se desprende la obliga ción por parte de los poderes públicos del mantenimiento del sistema. Este principio de publicidad pareció quebrase con la aproba ción del art. 129 de la Ley General de Seguri dad Social en su redacción dada al mismo por el DecretoLey 5/1992, de 21 de julio y por la Ley 28/1992 de 24 de noviembre, de Medidas Presupuestarias Urgentes y que, en relación con el régimen jurídico de la prestación por incapacidad laboral transitoria --actual inca pacidad temporal-- establece que: «En caso de enfermedad común o accidente no laboral, el subsidio se abonará, respectivamente, a par tir del decimosexto día de la baja en el traba jo ocasionado por la enfermedad o el acciden te, estando a cargo del empresario el abono de la prestación desde los días cuarto a decimo quinto de la baja, ambos inclusive» 30 . Consideran los órganos judiciales que plantearon la cuestión de inconstitucionali dad que dicho precepto vulnera el artículo 41 de la Constitución, pues, a su juicio, se res ponsabiliza del abono de una prestación inte grada en la acción protectora del sistema de Seguridad Social a un sujeto privado, lo que a su modo de ver «equivale a una dejación por los auténticos destinatarios del mandato constitucional --los poderes públicos-- de una obligación que tiene su base en aquél y que el legislador no puede alterar». Sin embargo, en dicha sentencia el Tribu nal Constitucional considera «compatible el precepto cuestionado con el art. 41 de la Constitución, fundamentalmente porque el carácter público del sistema de Seguridad Social no queda cuestionado por la incidencia en él de fórmulas de gestión o responsabili dad privadas, de importancia relativa en el conjunto de gestión de aquél, ya que la refor ma experimentada por el art. 129.1 de la Ley General de la Seguridad Social no altera el papel predominante y el compromiso de los poderes públicos en su labor articuladora de la tutela frente a la contingencia de la inca pacidad laboral para el trabajo 31 y, además, porque trata de evitar la reducción del nivel de protección económica ante esta contingen cia, mediante un desplazamiento de respon sabilidad que no es incongruente con el régi men de la referida prestación valorada en su conjunto 32 . Como crítica a la sentencia podemos afir mar que el objetivo de mantener el mismo nivel de protección a los trabajadores no se ha conseguido, al no prever el legislador una res ponsabilidad subsidiaria del Estado en caso de muerte o insolvencia del empresario. En este caso, el trabajador, según el art. 121.2 de la Ley General de la Seguridad Social es un acreedor más del empresario, si bien «las prestaciones que debe satisfacerles (...) ten drán el carácter de créditos privilegiados, gozando al efecto del régimen establecido en el artículo 32 del Estatuto de los Trabajado res». b. Universalidad Por lo que se refiere al requisito de la uni versalidad, la expresión «para todos los ciuda danos» del art. 41 de la Constitución, debe ser interpretada como el anhelo del constituyente de la universalización subjetiva de la protec ción. La Constitución apuesta por proteger a todos los ciudadanos, no sólo a aquellos que ejercen una actividad profesional por cuenta propia o por cuenta ajena y, en consecuencia cotizan previamente. Por lo tanto, la plena efectividad de este principio de universalidad subjetiva difícilmente puede alcanzarse a tra vés de formas de protección exclusivamente FRANCISCA GARCÍA-NÚÑEZ SERRANO 137 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 34 30 Este precepto actualmente encuentra su ubica- ción el artículo 131.2 de la Ley General de Seguridad Social (antiguo 129). 31 STC 37/1994, de 10 de febrero, F.J. 4.º. 32 STC 37/1994, de 10 de febrero, F.J. 5.º. contributivas en tanto éstas, por definición, exigen que los sujetos protegidos hayan reali zado una cotización o aportación económica previa al sistema de Seguridad Social. Sólo, pues, a través de formas de protección no con tributiva se puede «organizar adecuadamente una extensión de las prestaciones sociales a todos los ciudadanos». 33 Así lo entendió tam bién el legislador cuando dictó la Ley 26/1990, de 20 de diciembre, de Prestaciones no Contri butivas. Con esta regulación se persigue que el sistema de Seguridad Social proteja a aque llas personas que se encuentren en una situa ción de necesidad, con tan sólo la demostra ción de la misma. Es relevante que este precepto no emplee la expresión de «todos los españoles», como sí lo hace en otras ocasiones, ésto nos lleva a concluir que el constituyente ansía la protec ción no sólo de los españoles sino de los resi dentes, sean o no de nacionalidad española 34 . Sin embargo, a pesar de que nuestro Alto Tri bunal crea en la vocación universal de nues tro modelo, respeta la libertad del legislador en éste ámbito. Así lo pone de manifiesto en la Sentencia 130/1995, de 11 de septiembre, en la que afirma que la igualdad en el derecho a la Seguridad Social entre trabajadores magrebíes y españoles, «está subordinada a la existencia de su reconocimiento por ley o tratado, de suerte que, si el mismo no existie ra, no sería exigible la igualdad de trato que se invoca» 35 . c. Suficiencia El sistema de Seguridad Social deberá otorgar unas prestaciones «suficientes», según se establece en el art. 41 de la Consti tución. Sin embargo la determinación de qué se entiende por suficiente no es fácil. Desde nuestro punto de vista el concepto suficiente debe ser entendido de forma diver sa según nos encontremos ante prestaciones contributivas o no contributivas, pues en el primer caso, al haberse realizado una aporta ción previa al sistema por medio de la cotiza ción, es de esperar que la prestación que se obtenga mantenga cierta relación de propor cionalidad con la misma, aunque el Tribunal Constitucional ha señalado que no existe una relación matemática entre cotización y pres tación 36 . d. Protección de situaciones de necesidad La Constitución, en el art. 41 establece la obligación de los poderes públicos de garanti zar la «asistencia y prestaciones suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo». Vamos a intentar determinar cuál es el significado que atribu ye el Tribunal Constitucional a la expresión situaciones de necesidad. Ésta presenta una labor complicada. Por una parte, el Tribunal Constitucional establece que el estado de necesidad es «una específica manifestación de la garantía insti tucional de la Seguridad Social que permite asegurar una cierta protección ante una situación de objetiva necesidad» 37 . Es decir, sería uno de los límites con los que cuenta el legislador a la hora de configurar legalmente el sistema ya que éste habrá de proteger las situaciones de necesidad. ESTUDIOS 138 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 34 33 DESDENTADO BONETE, A.: «Las pensiones no contri- butivas en el marco constitucional» en Pensiones no con- tributivas, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Colección Seguridad Social, 1991, pág. 273. 34 Así parece haberlo entendido también el legisla- dor según lo que ha dispuesto en el art. 14 de la vigente Ley Orgánica 4/2000, «Sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social». En el caso de menores y embarazadas éstos van a ser benefi- ciarios de la asistencia sanitaria por el simple hecho de «encontrarse en España». No necesitan, pues, ni ser españoles ni residir legalmente en nuestro país (art. 12. 3 y 4 de la citada norma). 35 STC 130/1995, de 11 de septiembre, F.J. 2.º. 36 STC 134/1987, de 21 de julio, F.J. 4.º. 37 STC 3/1993, de 14 de enero, F.J. 5.º. Desde otro punto de vista, el Tribunal Constitucional define el estado de necesidad otorgándole significados diferentes depen diendo del caso planteado y sin que exista una evolución aparente, pues las diversas concepciones de estado de necesidad se alter nan a lo largo de los años. Por una parte, lo entiende como «el otorga miento de rentas de subsistencia a quienes, por carecer de todo tipo de ingresos, se encuen tran en un estado de necesidad» 38 , como «la dispensa de una protección frente a la pobre za» 39 . La sentencia 103/1983, aunque final mente reconoce que esa no es la tendencia mantenida por el régimen de Seguridad Social configurado por el legislador, afirma que «aco ger el estado o situación de necesidad como objeto y fundamento de la protección implica una tendencia a garantizar a los ciudadanos un mínimo de rentas, estableciendo una línea por debajo de la cual comienza a actuar la pro tección» 40 . Esta concepción permite al Tribu nal Constitucional, tanto establecer límites máximos a la cuantía de las pensiones, como aceptar la incompatibilidad de las mismas pues, lo decisivo a la hora de otorgar una pres tación, no es la previa cotización, sino una situación real objetiva de necesidad. Es por ello por lo que se habla en estas sentencias de la superación del principio contributivo. En otras ocasiones, el Tribunal Constitucio nal afirma que «la situación de necesidad a que alude el art. 41 de la Constitución, generadora de la asistencia y protección social, ha cristali zado en nuestra normativa en un sistema de Seguridad Social que no se basa en la protección frente a la pobreza, sino en la compensación frente a un daño, como es un exceso de gastos o un defecto de ingresos originado por la actuali zación de una determinada contingencia» 41 . En la sentencia 184/1993, el Tribunal Constitucional vuelve a centrar su atención en las situaciones de necesidad, al afirmar que «el art. 41 de la Constitución convierte a la Seguridad Social en una función estatal en la que pasa a ocupar una posición decisiva el remedio de situaciones de necesidad, pero tales situaciones han de ser apreciadas y determinadas teniendo en cuenta el contexto general en que se producen y en conexión con las circunstancias económicas, las disponibi lidades del momento y las necesidades de los diversos grupos sociales» 42 . Vemos por tanto, que el Tribunal Consti tucional no mantiene un criterio uniforme en cuanto al significado de las situaciones de necesidad ni al fundamento de la protección, además, en situaciones claramente contribu tivas atiende a elementos asistenciales, como es la situación de necesidad, para justificar su postura. Desde nuestro punto de vista, el concepto de situación de necesidad ha de entenderse de modo diferente, según nos encontremos ante la modalidad contributiva o la modali dad no contributiva de la Seguridad Social. En el primer caso la situación de necesidad, significará un perjuicio, ocasionado por una disminución de ingresos o un aumento de gastos y la prestación habrá de otorgarse de modo proporcional a la previa cotización, tra tando de igualar el antiguo nivel de rentas. En el caso de las prestaciones no contributi vas, el estado de necesidad se apreciará inde pendientemente de la causa, previa demos tración de una objetiva situación de necesi dad, en este caso, no existe proporcionalidad entre aportación y prestación. Como ya hemos señalado, el Tribunal Cons titucional a lo largo de sus sentencias, intro duce elementos asistenciales en supuestos de hecho claramente contributivos, como por ejemplo el razonamiento de que la situación de FRANCISCA GARCÍA-NÚÑEZ SERRANO 139 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 34 38 STC 3/1993, de 14 de enero, F.J. 4.º. 39 STC 3/1993, de 14 de enero, F.J. 5.º. 40 SSTC 103 y 104/1983, de 22 y 23 de noviembre, respectivamente, F.J. 4.º. 41 SSTC 103 y 104/1983, de 22 y 23 de noviembre, respectivamente, F.J. 4.º; 253/1988, de 20 de diciem- bre, F.J. 6.º y 142/1990, de 20 de septiembre, F.J. 4.º. 42 STC 184/1993, de 31 de mayo, F.J. 6.º. necesidad está cubierta con el otorgamiento de una determinada cuantía --supuesto de los topes máximos en las pensiones--; considera mos que hubiera sido más acertado atender a razones de solidaridad para establecer dichos límites que, según la Constitución, han de estar presentes en nuestro ordenamiento 43 . Por otra parte, hemos de tener en cuenta que, dependiendo del significado que se otor gue al estado de necesidad, nos encontrare mos ante modelos muy diferentes de Seguri dad Social, así, en las Sentencias del Tribu nal Constitucional 103 y 104/1983 44 , se plan tea el problema de cuál es el verdadero fun damento de la protección dispensada por la Seguridad Social, la previa cotización y la actualización de la contingencia legalmente establecida o una situación de necesidad. En el primer supuesto nos encontraríamos claramente ante un modelo de Seguridad Social profesionalcontributivo, en el que la previa cotización posibilita la percepción de la prestación, sin tener que probar en ese momento si realmente existe una situación de necesidad, pues la Seguridad Social prote ge una disminución de ingresos o un aumento de gastos que se presumen al acaecer el hecho causante. En el segundo supuesto estaríamos ante un modelo asistencial que tiene como característica principal la protección del esta do de necesidad, por lo que se exige prueba del mismo. El Tribunal Constitucional reconoce que el art. 41 de la Constitución otorga una garantía en las situaciones de necesidad y que el dere cho de dicho artículo es un «mínimun consti tucionalmente garantizado», sin embargo, de ello no cabe deducir que «sólo en las situacio nes de necesidad la protección se otorga». «El legislador puede, a impulso de motivaciones de orden políticojurídico o de política social, ampliar el ámbito de protección» 45 . De esta afirmación podríamos deducir que las situa ciones de necesidad están protegidas, en todo caso, constituyendo un «mínimun constitu cionalmente garantizado», aunque el legisla dor, siempre y cuando respete ese mínimo, puede ampliar la protección a otras situacio nes. Sin embargo, no parece ser ésta la postura adoptada por el Tribunal Constitucional, pues, si bien afirma que el art. 41 «incorpora una superación de concepciones anteriores a la Seguridad Social en las que primaba el principio contributivo» 46 , luego afirma que «aun cuando el régimen público de la Seguri dad Social ha de atender en su conjunto a situaciones de necesidad (art. 41 de la Consti tución), el derecho a la pensión de viudedad no está estrictamente condicionado en el régi men contributivo a la existencia de una real situación de necesidad o de dependencia eco nómica por parte del cónyuge supérstite» 47 . El Tribunal Constitucional establece, por tanto, una diferencia entre el objetivo fijado constitucionalmente para la Seguridad Social --«atender en su conjunto a las situa ciones de necesidad»-- y la puesta en práctica que del mismo ha realizado el legislador y que, amparándose en «el amplio margen de libertad» con que cuenta para configurarlo 48 , ESTUDIOS 140 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 34 43 Artículos 2 y 138 CE. 44 En estas sentencias se plantea una cuestión de inconstitucionalidad referente al art. 160 de la Ley General de la Seguridad Social, en relación con el art. 14 de la Constitución, por exigir condicionamientos adicio- nales al viudo con respecto a la viuda para acceder a la pensión de viudedad. Mientras que para la viuda la pres- tación se otorga al actualizarse el hecho causante, siem- pre y cuando se hubiera completado el periodo de coti- zación reglamentariamente establecido y previa rela- ción conyugal, al viudo se exige que concurran los requi- sitos señalados para las viudas y que, al tiempo de falle- cer la esposa causante de la pensión, se encuentre inca- pacitado para el trabajo y esté a cargo de su esposa, es decir, dependa económicamente de ella. 45 STC 104/1983, de 23 de noviembre, F.J. 6.º. 46 STC 209/1987, de 22 de diciembre, F.J. 4.º. 47 STC 184/1990, de 15 de noviembre, F.J. 4.º. 48 SSTC 65/1987, de 21 de mayo, F.J. 17.º; 134/1987, de 21 de julio, F.J. 5.º; 97/1990, de 24 de mayo, F.J. 3.º; 184/1990, de 15 de noviembre, F.J. 3.º. ha suprimido, en algunas prestaciones, la situación de necesidad como fundamento de la protección. «En su configuración actual, la pensión de viudedad no tiene por estricta finalidad atender a una situación de necesi dad o de dependencia económica asegurando un mínimo de rentas, sino más bien compen sar frente a un daño, cual es la falta o mino ración de unos ingresos de los que participaba el cónyuge supérstite y, en general, afrontar las repercusiones económicas causadas por la actualización de una contingencia, otorgando a tal efecto una pensión que depende y es pro porcional en su cuantía a la base reguladora correspondiente al causante, siendo irrele vante que el fallecimiento cree o no un estado de necesidad» 49 . Aunque en el sistema legal mente establecido se prescinde de la situa ción de necesidad como fundamento de la pro tección, el Tribunal Constitucional no encuentra en ello una vulneración de la Cons titución, pues aún así, la Seguridad Social atiende en su conjunto a las situaciones de necesidad. El Tribunal Constitucional nos ilustra acerca del devenir legislativo y del papel des empeñado por la situación de necesidad en el mismo, del que deducimos que el mandato constitucional no ha influido excesivamente en la configuración legal del sistema de Segu ridad Social: «La referencia a una situación de necesidad o a un estado de necesidad (en la Constitución) obedece a la voluntad de supe rar la primitiva perspectiva legal, donde era prioritaria la noción de riesgo o contingencia, que se produjo en la Ley de Bases de la Segu ridad Social de 1963» 50 . «En nuestro Derecho, la idea de la situación de necesidad o estado de necesidad, como determinante de la pro tección de la Seguridad Social, se produjo con anterioridad a la Ley que ahora estamos exa minando, aun cuando subsista todavía, par cialmente, una actuación diferenciada del estado de necesidad en algunos casos. Con cretamente, en el supuesto de las pensiones de viudedad (...) la situación o estado de nece sidad no es tomada en cuenta» 51 . Todo ello nos lleva a concluir que, si bien la Constitu ción fijó como objetivo la superación de la idea de riesgo o contingencia como fundamento de la protección y su sustitución por un concepto más amplio, como el de situación de necesi dad, el legislador actual ha vuelto a sus oríge nes y ha prescindido del estado de necesidad en muchos de los supuestos a los que otorga protección. e. El sistema complementario El Tribunal Constitucional se manifiesta acerca del significado del último inciso del art. 41 Constitución: «La asistencia y presta ciones complementarias serán libres», en la sentencia 206/1997 52 . Para el Alto Tribunal, dentro de la prime ra parte del art. 41 de la Constitución, es decir, la que establece: «Los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguri dad Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones socia les suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo» tan solo estarían encuadrada fórmulas obligatorias de protección. Así en el fundamento jurídico cuarto afirma: «La noción Seguridad Social no puede predicarse de instituciones protec toras cuyo origen descansa en la autonomía FRANCISCA GARCÍA-NÚÑEZ SERRANO 141 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 34 49 STC 184/1990, de 15 de noviembre, F.J. 4.º. 50 STC 103/1983, de 22 de noviembre, F.J. 4.º. 51 STC 103/1983, de 22 de noviembre, F.J. 6.º. 52 En esta sentencia el País Vasco y de la Generalitat de Cataluña interponen un recurso de inconstitucionali- dad sobre la Ley 8/1987, de 8 de junio de Planes y Fon- dos de Pensiones. El Tribunal Constitucional interpreta que los Planes y Fondos de Pensiones no forman parte ni de la Seguridad Social ni de los mecanismos protectores complementarios de la misma, puesto que considera que «es la voluntad privada la que determina la existen- cia misma de un plan de pensiones». Según el Tribunal Constitucional los Planes y Fondos de Pensiones pueden ser encuadrados en la materia legislación mercantil o en la de seguros. de la voluntad» «Si la voluntad privada resul ta determinante sobre las fórmulas de protec ción, su extensión subjetiva potencial y su intensidad, sin salir del ámbito genérico de la protección social, sí nos hallamos fuera del núcleo institucional de la Seguridad Social». Añade en su fundamento jurídico duodécimo «las prestaciones complementarias y volun tarias (y los medios para su efectiva satisfac ción) se sitúan fuera del mínimo obligatorio determinado por las normas reguladoras de régimen general de la Seguridad Social, para incluirse en las previsiones que la misma mutualidad (y no los poderes públicos) deter minan». El Tribunal Constitucional concibe, por tanto, al art. 41 como precepto configurador de un sistema de protección social, concepto más amplio que el de Seguridad Social y que englobaría a todos los mecanismos protecto res, tanto públicos como privados ante situa ciones o riesgos sociales. El primer inciso del art. 41 de la Constitu ción, como bien señala el Tribunal Constitu cional, configuraría el sistema de Seguridad Social conformado por una serie de elementos definidores del mismo, como son la publici dad, la obligatoriedad, la suficiencia de las prestaciones y la protección ante las situacio nes de necesidad. El segundo inciso del art. 41 hablaría de un nivel de protección social que quedaría fuera del ámbito estricto de la Seguridad Social, las prestaciones otorgadas en este nivel son complementarias de las prestacio nes del sistema de Seguridad Social que en todo caso habrán de ser suficientes. El titular encargado de otorgar estas prestaciones com plementarias puede ser tanto un sujeto públi co --como sería actualmente el caso de las mejoras voluntarias-- o un sujeto privado. Siendo posible y deseable la participación pública dentro del segundo nivel de protec ción, propugnamos una mayor atención por parte del Estado al primero, al formado por el sistema de Seguridad Social, pues, por una parte, la propia Constitución establece el mandato a los poderes públicos de que así sea y, por otra parte, es tan sólo este nivel el que tiende expresamente, mediante la cláusula «todos los ciudadanos», a dar protección a todos, independientemente de su nivel de rentas, su posición social o su profesión, que dando el segundo nivel de protección social, el voluntario, reservado a tan sólo aquéllos que pueden acceder a él. El Estado, por tanto, debería establecer los mecanismos necesarios para que la protec ción otorgada por el primer nivel sea suficien te, incluso en momentos de crisis, para evitar el trasvase de grandes sectores de población media o alta hacia los niveles complementa rios, configurándose el sistema público como un sistema que tan sólo ofrece unos mínimos, un nivel de subsistencia y se agravaría la diferencia social entre aquellos que, además de cotizar al sistema obligatorio, adquieren unas prestaciones voluntarias. El sistema actual de Seguridad Social en el que los poderes públicos velan por la protec ción de las situaciones de necesidad de la sociedad en su conjunto es un logro del que ciertos sectores, dentro de las clases más pri vilegiadas, podrían estarse olvidando. 1.2.3. La frontera se difumina: las zonas grises La frontera que separa a la Seguridad Social de la Asistencia Social es muy delgada y en ocasiones llega a difuminarse, debido a que ambas instituciones surgieron para dar respuesta a las necesidades sociales que se iban presentando a lo largo de la historia. Ambas forman parte de lo que hoy se conoce con el nombre de protección social 53 . ESTUDIOS 142 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 34 53 Sobre el concepto de protección social, ALARCÓN CARACUEL, M. R.: «Hacia el Derecho de la Protección Social», en Seguridad Social y Protección Social: Temas de actualidad, Marcial Pons, Madrid, 1996, págs. 11 y ss. Como anteriormente expusimos, la Segu ridad Social hunde sus raíces en los Seguros Sociales, herederos del sistema continental bismarckiano, es por ello por lo que hasta la promulgación de la Constitución de 1978 nuestro sistema de Seguridad Social tiene un cariz marcadamente profesional contributi vo, es decir, la concesión de prestaciones se supedita a que el beneficiario haya contribui do previamente al sistema mediante el pago de una cuota o cotización. Durante esta etapa la distinción entre Seguridad Social y Asis tencia Social era clara, ésta última no exigía una contribución previa. Así lo señalaba el Tribunal Constitucional, anunciando al mis mo tiempo el camino que habría de recorrer en el futuro la Seguridad Social: «En el momento actual --con independencia de que el sistema de Seguridad Social pueda ir en la misma dirección--, es característico de la asis tencia social su sostenimiento al margen de toda obligación contributiva o previa colabo ración económica de los destinatarios o bene ficiarios» 54 . Con la promulgación de la Constitución, el art. 41 posibilita, al menos programática mente, que el sistema de Seguridad Social madure, abriéndose hacia la universalidad subjetiva, que ha sido denominada por algu nos como «el núcleo duro constitucionalmente protegido, de la protección social de la Seguri dad Social» 55 y hacia la generalidad objetiva. Sin embargo, la efectiva aunque incompleta 56 realización del modelo trazado por la Consti tución no llegará hasta la promulgación de la Ley 26/1990, de prestaciones no contributi vas, de 20 de diciembre 57 . Dichas prestacio nes han sido calificadas por la mejor doctrina como «la reaparición, (...), en nuestro Dere cho, en forma general y con nueva denomina ción y estructura, de la beneficencia públi ca 58 . Gracias a ellas, el elemento asistencial se introduce claramente en el sistema de Seguridad Social, configurándolo, de hecho en un modelo mixto 59 . Con la aparición de la Ley de prestaciones no contributivas el sistema de Seguridad Social comienza a otorgar prestaciones para las que, al igual que las concedidas por la Asistencia Social, no se requiere una previa cotización, aunque sí se precisa la existencia objetiva de necesidad. ¿Qué diferencia a par tir de este momento, a las prestaciones no contributivas del sistema de Seguridad Social de las prestaciones que otorga la Asis tencia Social? Lejos de encontrar una respuesta al inte rrogante, encontramos otro factor que dificul ta la diferenciación entre la Asistencia Social y la Seguridad Social. En un principio las pres taciones concedidas por la Asistencia Social FRANCISCA GARCÍA-NÚÑEZ SERRANO 143 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 34 54 STC 76/986, de 9 de junio, F.J. 6.º. 55 RODRÍGUEZ-PIÑERO, M.: «La dimensión constitu- cional de las pensiones de Seguridad Social no contribu- tivas»en Revista de Seguridad Social, nº 34, abril-junio, 1987, pág. 61. 56 La calificamos de incompleta debido a que las prestaciones no contributivas aún no han alcanzado la universalidad objetiva que supone la protección frente a cualquier situación de necesidad, actualmente tan sólo protegen las situaciones de invalidez, jubilación e hijo a cargo. 57 A este respecto vid. SEMPERE NAVARRO, A. V. y BARRIOS BAUDOR, G. L.: Las pensiones no contributivas, Aranzadi, Navarra, 2001; BLASCO LAHOZ, J. F.: La protec- ción asistencial en la Seguridad Social: La Ley de presta- ciones no contributivas (Ley 26/1990, de 20 de diciem- bre), Tirant lo Blanch, Valencia, 1992. Para GONZALO GONZÁLEZ, las prestaciones no contributivas, además de una medida social, «constituyen una medida de alcance y significado económico. Su aparición se liga, por lo general, con medidas de corte o reducción de la protec- ción social contributiva básica preexistente, y pretende hacer socialmente aceptables o viables políticamente esas medidas reductoras citadas», así lo afirma en «Las pensiones no contributivas en Europa» en Documenta- ción Laboral, nº 27-28, 1988-1989, págs. 19-20. 58 ALONSO OLEA, M.: Instituciones de Seguridad Social, 17ª ed., Cívitas, Madrid, 2000, pág. 45. 59 En este sentido, HURTADO GONZÁLEZ, L.: «Asisten- cia Social y Seguridad Social: sus fronteras actuales» en Actualidad Laboral, nº 25, 1993, pág. 462. eran de tipo discrecional 60 , al tiempo que las prestaciones de Seguridad Social generaban para sus beneficiarios derechos subjetivos ple nos. Actualmente, el concepto constitucional de Asistencia Social, no queda limitado al de la clásica beneficencia 61 y en ella se incluyen prestaciones de derecho subjetivo pleno, cons tituyendo una claro ejemplo de ello las rentas mínimas de subsistencia reguladas por las Comunidades Autónomas. Estas prestaciones son de derecho subjetivo pleno porque: «Las situaciones de necesidad que satisfacen están legalmente objetivadas, existe la correspon diente prueba para verificar dichas situacio nes de necesidad (concretada en la existencia de un nivel máximo de ingresos para acceder a ellas), la actuación del órgano público gestor está reglamentada, por lo general no existen limitaciones en los créditos a ellas destinados, y son exigibles ante los órganos jurisdicciona les» 62 . Al encontrarnos con la característica del derecho pleno tanto en las prestaciones de Seguridad Social como en las de Asistencia Social ¿qué las diferencia? La dificultad a la hora de fijar los contornos de la Seguridad Social y de la Asistencia Social es un tema que no sólo se ha planteado con res pecto a nuestro ordenamiento interno, sino que ha tenido también gran relevancia en el ámbito comunitario 63 , y muy especialmente con respecto al ámbito de aplicación del Regla mento 1408/1971, aprobado por el Consejo el 14 de junio, relativo a la aplicación de los Regí menes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena, los trabajadores por cuenta propia y los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad. Dicho Reglamento se refiere a la coordina ción comunitaria de los diferentes Regímenes de Seguridad Social existentes en cada uno de los países comunitarios, quedando al mar gen de la coordinación comunitaria la Asis tencia Social 64 . Una de las cuestiones más difíciles en la práctica ha sido justamente la delimitación de ambos bloques 65 . A falta de normativa concreta respecto a qué ha de entenderse por prestaciones de Asistencia Social o de Seguridad Social, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha desarrollado una labor fundamental. Si bien la Corte comunitaria no ha establecido una definición propiamente dicha de cada uno de los citados conceptos, sí ha establecido crite rios para proceder a la diferenciación de estas dos instituciones que bien pudieran orientar nos a la hora del encuadramiento de las pres taciones autonómicas objeto de nuestro estu dio. Expondremos a continuación, siguiendo a Pérez del Río 66 , los criterios más relevantes. Reiteradamente, el Tribunal Comunitario ha afirmado que «la naturaleza real de la prestación no deriva en absoluto de su califi cación por la normativa de cada país» 67 . Es ESTUDIOS 144 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 34 60 En la obra dirigida por DE LA VILLA, L. E. y DESDEN- TADO, A.: La reforma del sistema español de Seguridad Social, 2ª ed., Fundación IESA, Madrid, 1985, pág. 97, se definía a la Asistencia Social como un «conjunto de mecanismos de protección, de financiación no contri- butiva, que amparan a la totalidad de los ciudadanos en estado de necesidad y que no otorgan derechos exigi- bles». 61 STC 146/1986, de 25 de noviembre, F.J. 2.º. 62 ALONSO SECO, J. M. y GONZALO GONZÁLEZ, B.: La asistencia social y los servicios sociales en España, Bole- tín Oficial del Estado, 2000, págs. 106-109. 63 La normativa comunitaria forma también parte de nuestro derecho interno desde la adhesión de España a la Unión Europea en 1985. Al calificar de interno al ordenamiento español frente al comunitario nos referi- mos a las normas que han sido emanadas por los órga- nos internos del Estado, no por los comunitarios. 64 El art. 4.4 del Reglamento 1408 excluye de su ámbito de aplicación material a la Asistencia Social. 65 Un estudio detallado sobre este tema MONTOYA MELGAR, A., GALIANA MORENO, J. M. y SEMPERE NAVARRO, A. V.: Derecho social Europeo, Tecnos, Madrid, 1994, págs. 214-218. 66 PÉREZ DEL RÍO, T.: «El concepto de prestaciones de ``asistencia social'' establecido por la Corte de las Comu- nidades Europeas y la normativa española» en Temas Laborales, nº7, 1986, págs. 79-81. 67 Caso Fossi 79/76, S. 31-03-1977; Caso Beerens 35/77, S. 29-05-1977; Caso Guillard 9/78, S. 6-7-1978; Caso Even 207/78, S. 31-05-1979; Caso Valentín 171/82, S. 05-08-1983; Caso Priscitello 139/82, S. 05- 05-1983. decir, si para resolver el supuesto que plan teamos en este trabajo, tuviéramos en cuenta la normativa comunitaria, resultaría irrele vante que las Comunidades Autónomas hubieran calificado como prestaciones asis tenciales de su competencia a los complemen tos establecidos, pues lo determinante sería la naturaleza de los mismos. De igual modo lo ha entendido nuestro Tribunal Constitucio nal al afirmar que, para determinar el título competencial que fundamenta la actuación de las Comunidades Autónomas, «habrá de estarse a su verdadera naturaleza, y no a la denominación que las partes implicadas en el conflicto hayan querido darle» 68 . Un segundo criterio utilizado por el Tribu nal comunitario ha sido el de «los caracteres esenciales de la prestación», señalando que la distinción entre prestaciones de Seguridad Social y de Asistencia Social reposa esencial mente en los elementos constitutivos de cada una de ellas, sobre todo en sus finalidades y condiciones o requisitos de obtención 69 . Las prestaciones deben ser contempladas, inde pendientemente de las características de las diferentes legislaciones nacionales, como de la misma naturaleza cuando su objetivo, fina lidad, base de cálculos y requisitos de obten ción son idénticos. Por el contrario, no deben ser considerados elementos constitutivos para la clasificación de prestaciones, las características meramente formales 70 . En cuanto al objetivo perseguido por la prestación, el Tribunal Comunitario afirma que «caben prestaciones con doble finalidad»: una prestación puede tener carácter asisten cial cuando su objetivo es garantizar un míni mo de subsistencia a personas que se encuen tran totalmente fuera del sistema de Seguri dad Social y ser al tiempo perteneciente al campo de la Seguridad Social si su objetivo es, además, asegurar un complemento de rentas a las prestaciones insuficientes del sis tema. En este segundo caso, es decir, cuando el objetivo es complementar una prestación de Seguridad Social, el Tribunal entiende la existencia de un «carácter atractivo» de la prestación complementada, aplicando el principio de que lo «accesorio sigue a lo prin cipal», entendiendo como principal la presta ción de Seguridad Social y accesorio la que la complementa» 71 . Por último, el criterio para diferenciar la naturaleza de las prestaciones radica en ana lizar si la normativa nacional que regula determinada prestación «diseña una posición legalmente definida» del sujeto protegido «fuera de toda apreciación individual y dis crecional de necesidades y situaciones perso nales de aquél» 72 . En otras palabras, cuando la cobertura de una situación de necesidad determinada, depende fundamentalmente de una comprobación individual y discrecional de parte de la entidad encargada de su ges tión, sobre el estado real de necesidad del sujeto protegido, dicha prestación muy pro bablemente será excluida del campo de apli cación de la normativa comunitaria. Por el contrario, en aquellos casos en que la presta ción se conceda a una categoría de personas normativamente predeterminada, que se encuentran en situaciones legalmente defini das y cuya concesión no depende de una apre ciación individualizada y discrecional de necesidades, sino que el punto de referencia para esta apreciación es fijado normativa mente y además se incluyen --aunque no necesariamente-- exigencias de algún tipo relativas a periodos de actividad profesional, afiliación o cotización, dicha prestación, en FRANCISCA GARCÍA-NÚÑEZ SERRANO 145 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 34 68 STC 76/1986, de 9 de junio, F.J. 6.º. 69 Caso Guillard 9/78, S. 06-07-1978; Caso Fossi 76/76, S. 31-03-1977; Caso Priscitello 139/82, S. 05-05- 1983; Caso Valentín 171/82, S. 05-08-1983. 70 Caso Valentín 171/82, S. 05-08-1983. 71 Caso Frilli 1/72, S. 22-06-1972; Caso Biason 24/74, S. 09-10-1974; Caso Priscitello 138/82, S. 05-05- 1983. 72 RODRÍGUEZ-PIÑERO, M.: La Seguridad Social de los trabajadores emigrantes en las Comunidades Europeas, IELSS, Madrid, 1981, pág. 229. opinión reiteradamente repetida por el Tri bunal de Justicia Comunitario, caería en el ámbito material de aplicación del Reglamen to 1.408 73 . La interpretación extensiva que el Tribu nal Comunitario hace del concepto de Seguri dad Social, en detrimento del campo de la Asistencia Social, tiene por objeto acoger en el seno del Reglamento comunitario al mayor número de sujetos, sin embargo, y como ha señalado parte de la doctrina, dicha expan sión puede llegar a ser excesiva y supone que el concepto manejado internamente en cada uno de los países comunitarios de Seguridad Social no coincida con el que ofrece el Tribu nal europeo. Por ello, hemos de tomar con cautela esta jurisprudencia que, sin embargo, puede orientarnos al abordar el problema que nos ocupa en este estudio. Una vez detectadas las zonas grises, aque llos lugares en los que la frontera que debiera existir entre Seguridad Social y Asistencia Social parece difuminarse, y haber estudiado los criterios que ha aplicado el Tribunal Comunitario para hallar dicha frontera en el ámbito europeo, concentrémonos ahora en determinar si esa frontera realmente existe. Con la aparición de las prestaciones no contributivas y el cambio producido tras la asunción de competencias en materia asis tencial por parte de las Comunidades Autó nomas se ha producido un nuevo trazado de fronteras entre la Seguridad Social y la Asis tencia Social 74 , se impone un «redimensiona miento de la Asistencia Social, y un nuevo reparto de papeles», pues «la expansión y uni versalización de la Seguridad Social que la Constitución impone supone correlativamen te una reducción del papel de la Asistencia Social en aquellos campos en que la primera conceda prestaciones, sean o no contributi vas» 75 . Como muy bien señala Hurtado Gonzá lez 76 , al ser similar el ámbito de aplicación subjetiva --todos los ciudadanos en ambos casos-- y su naturaleza de derecho subjetivo pleno, la diferencia entre ambas prestaciones hemos de buscarla en su ámbito objetivo. La Ley de prestaciones no contributivas está «aún muy lejos de dar cumplimiento al principio de generalidad objetiva» 77 , prote giendo frente a cualquier situación de necesi dad; la carencia o insuficiencia de ingresos exigida incluye también una contingencia (invalidez, la jubilación e hijo a cargo), que la norma exige como determinante de dicha carencia o insuficiencia. Se exige, pues, en palabras del autor, una «situación de necesi dad contingencial». En los supuestos de las prestaciones de Asistencia Social, la asocia ción de la situación de necesidad a una deter minada contingencia no se exige y, de existir, deberá ser diferente a las previstas por el sis tema de Seguridad Social. Si bien eso es así en el plano teórico, en la práctica pueden darse situaciones en las que lo difícil sea calificar el contenido de unas determinadas medidas como de Asistencia Social o de Seguridad Social. Éste es el supuesto de los complementos autonómicos. El Estado entiende que estamos en presencia de una realidad que debe encuadrarse dentro ESTUDIOS 146 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 34 73 Caso Frilli 1/72, S. 22-06-1972; Caso Biason 24/74, S. 09-10-1974; Caso Fossi 71/76, S. 31-03-1977; Caso Vigier 70/80, S. 27-01-1981; Caso Priscitello 139/82, S. 05-05-1983. 74 En el mismo sentido, RODRÍGUEZ-PIÑERO, M.: «Pen- siones no contributivas de Seguridad Social y Asistencia Social» en Relaciones Laborales, t. II, 1988, pág. 11 y GONZALO GONZÁLEZ, B.: «Las pensiones no contributivas en Europa»en Documentación Laboral, nº 27-28, 1988- 1989, pág. 26. 75 RODRÍGUEZ PIÑERO, M.: «La dimensión constitucio- nal de las pensiones de Seguridad Social no contributi- vas» en Revista de Seguridad Social, nº 34, abril-junio, 1987, pág. 65. 76 «Asistencia Social y Seguridad Social: sus fronteras actuales» en Actualidad Laboral, nº 25, 1993, pág. 471. 77 ALARCÓN CARACUEL, M.R.: La Seguridad Social en España, Aranzadi, Pamplona, 1999, pág. 57. de la cuantía de las prestaciones no contribu tivas, mientras que la Comunidades Autóno mas consideran que estamos en presencia de una medida de Asistencia Social. 2. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE EL ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS El esquema constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comu nidades Autónomas que adopta la constitu ción se articula del siguiente modo 78 : 1. La atribución al Estado de la competen cia exclusiva sobre un conjunto de materias 79 taxativamente determinadas, que recoge en sus treinta y dos apartados el art. 149.1 de la Constitución 80 («el Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias...»). Un análisis más atento del contenido del pre cepto pone de manifiesto, sin embargo, que buena parte de las materias contempladas son objeto, en realidad, de competencias o bien concurrentes, o bien compartidas por el Estado y las Comunidades Autónomas. En el supuesto de competencias concurrentes, corresponde tanto a Estado como a la Comu nidad Autónoma el ejercicio de la misma potestad, por ejemplo, la potestad normativa, así el Estado tiene competencia normativa para dictar normas y la Comunidad Autóno ma para dictar reglamentos. En el supuesto de competencias compartidas corresponde al Estado una potestad diferente a la de la Comunidad Autónoma, por ejemplo el Estado tiene potestad normativa y la Comunidad Autónoma potestad en cuanto a la ejecución, todo ello dentro de una misma materia, sobre la base de la distinción normativa a partir de expresiones tales como «sin perjuicio de» o «legislación básica», de un doble plano de actuación respecto de la materia acotada por la competencia (legislación y ejecución, prin cipalmente). Así pues, lo que realmente se atribuye en exclusiva al Estado son determi nadas competencias sobre las materias reco gidas en la mencionada lista. Esto es, compe tencias exclusivas y no, lógicamente, mate rias exclusivas. 2. La posibilidad de asumir por las Comu nidades Autónomas, en virtud de sus respec tivos Estatutos de Autonomía, las materias «no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución» (art. 149.1.3 de la Consti tución), procediendo entonces el artículo 148.1 de la Constitución a enumerar hasta veintidós grupos de materias que pueden asumir las Comunidades Autónomas dentro de los primeros cinco años de desarrollo auto nómico, sin perjuicio de su ampliación sucesi va, dentro del marco establecido en el artícu lo 149, una vez transcurrido dicho periodo y mediante la reforma de sus Estatutos (art. 148.2 de la Constitución). 3. La atribución al Estado de la competen cia residual en relación con «las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía» (art. 149.3 de la Constitución). Las normas del Estado prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas «en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas», siendo en todo caso el Derecho estatal supletorio del propio de las Comunidades Autónomas (art. 149.3 de la Constitución). 4. La posibilidad de atribución excepcio nal a las Comunidades Autónomas de compe FRANCISCA GARCÍA-NÚÑEZ SERRANO 147 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 34 78 Seguimos el esquema establecido por PALOMEQUE LÓPEZ, M.C.: «Los derechos laborales en la Constitución» en Cuadernos y Debate, nº 28, Centro de Estudios Cons- titucionales, Madrid, 1991, págs. 101-103. 79 Entendidas como un «conjunto de actividades, funciones e instituto jurídicos relativos a un sector de la realidad social», así lo establece la STC 133/1997, de 16 de julio, F.J. 3.º. 80 Nos ofrece un estudio pormenorizado de dicho precepto ALONSO DE ANTONIO, J. A.: «El artículo 149 de la Constitución y el sistema de distribución de competen- cias entre el Estado y las Comunidades Autónomas» en Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, nº 91, Madrid, 1998, págs. 15 y ss. tencias de titularidad estatal, a través de sin gulares mecanismos contemplados en el ar tículo 150 de la Constitución: a) Supuesto de Ley marco, mediante la cual las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a algunas de las Comunidades Autónomas «la facultad de dictar, para sí mismas, nor mas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal» (art. 150.1 de la Constitución). b) Supuesto de Ley orgánica, mediante la que el Estado «podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas (...) facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación» (art. 150.2 de la Constitución). La distribución territorial de competen cias en materia de Seguridad Social se aco moda al esquema general referido, apare ciendo dentro de la lista de «competencias exclusivas» del Estado. El Estado tiene com petencia exclusiva, atendiendo al artículo 149.1.17 de la Constitución, en materia de «legislación básica y régimen económico de la seguridad social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autó nomas». A pesar de la literalidad constitucional, nos encontramos ante verdaderas competen cias compartidas entre el Estado y las Comu nidades Autónomas. La Constitución no atri buye en exclusiva al Estado la materia de Seguridad Social, sino específicamente la competencia de su «legislación básica» y la materia de «régimen económico» de la misma, lo que permite un importante ámbito de com petencias autonómicas sobre dicha materia. Así, pueden devenir competencias autonómi cas la «legislación no básica», el «desarrollo legislativo» de la legislación básica» y la «eje cución» de los servicios de la Seguridad Social. A continuación examinaremos con más detalle las referidas competencias. 2.1. Distribución de competencias en materia de Seguridad Social 2.1.1. Las competencias del Estado A. Legislación básica de la Seguridad Social La Constitución limita el alcance de la competencia exclusiva del Estado tan sólo a la «legislación básica» 81 . Para esclarecer el significado del término atendamos a la doc trina establecida por el Tribunal Constitucio nal. Si bien en una primera etapa el Alto Tri bunal se mostró vacilante 82 , las dudas des aparecieron en pronunciamientos posteriores y actualmente está consolidada la doctrina que afirma que la legislación, aun calificada de básica, comprende tanto las leyes como los reglamentos 83 . En cuanto al sentido de lo «básico» en Seguridad Social, éste viene referido al senti do material, es decir, «por ``principios'', ``bases''y ``directrices'' hay que entender los criterios generales de regulación de un sector del ordenamiento jurídico, o de una materia jurídica, que deben ser comunes a todo el Estado» 84 . Desde esta definición, la financia ción, la ordenación de las prestaciones, la cuantía, el requisito de acceso a las mismas, el ámbito de sujetos incluidos en la Seguridad Social y, en definitiva, las pautas generales ESTUDIOS 148 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 34 81 Véanse AJA, E. y otros: «La competencia legislativa compartida: bases estatales y desarrollo autonómico, en El sistema jurídico de las Comunidades Autónomas, Tec- nos, Madrid, 1985, págs. 142 y ss. Y, más concretamen- te, CASAS BAAMONDE, M.E.: «Dos sentencias constitucio- nales sobre competencias de Comunidades Autóno- mas» en Revista Española de Derecho del Trabajo, nº 37, 1989, págs. 113 y ss. 82 STC de 5 de noviembre de 1981, F.J. 2.º in fine. 83 SSTC 1/1982, de 28 de enero, F.J. 1.º y 5.º; 57/1983, de 28 de junio, F.J. 7.º; 76/1983, de 5 de agos- to, F.J. 24.º; 33/1984, de 9 de marzo, F.J. 2.º. 84 STC 25/1983, de 7 de abril, F.J. 4.º. En el mismo sentido, SSTC 1/1982, de 28 de enero, F.J. 1.º y 76/1986, de 9 de junio, F.J. 4.º. del Sistema, entre otras, se deberán conside rar, con claridad, «normativa básica» 85 y corresponderá establecerlas al Estado 86 . Por lo que, y como nuevamente señala el Tribunal Constitucional, esta noción entraña un doble sentido: «El sentido positivo manifiesta los objetivos, fines y orientaciones generales para todo el Estado, exigidos por la unidad del mismo y por la igualdad sustancial de todos sus miembros; el sentido negativo, por la misma razón constituye el límite dentro del cual tienen que moverse los órganos de las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias cuando, aun definiéndose éstas como exclusivas, la Constitución y el Estatuto las dejan así limitadas» 87 . De ahí se deduce que lo que la Constitución persigue al conferir a los órganos generales del Estado la competencia para fijar las bases de una mate ria determinada es que «tales bases tengan una regulación normativa uniforme y de vigencia en toda la nación, porque con ellas se proporciona al sistema normativo (...) un denominador común, a partir del cual cada Comunidad podrá desarrollar sus propias competencias» 88 . La noción de bases o normas básicas ha de entenderse, como hemos señalado, como «noción material» y, en consecuencia, los principios o criterios básicos, hayan sido o no formulados como tales, «son los que racional mente se deducen de la legislación vigente» y así, cuando no existan normas legales pos tconstitucionales, «las bases pueden inferirse de la legislación preconstitucional, inferencia que pueden llevar a cabo las Comunidades Autónomas que decidan ejercer su competen cia de desarrollo legislativo sin esperar una ley postconstitucional definidora de tales bases». Pues, «la relación lógica que existe entre la legislación básica --competencia del Estado-- y la legislación emanada de la Comunidad Autónoma no es necesariamente una relación cronológica; por ello, la promul gación de la norma estatal definidora de las bases no siempre debe preceder a la promul gación de la normativa de la Comunidad Autónoma, aunque al anticiparse a aquélla, el ejercicio de la competencia autonómica adolezca de una cierta provisionalidad, pen diente de que el legislador postconstitucional confirme o revoque las bases inferidas en que se ha apoyado el desarrollo legislativo de la Comunidad» 89 . B. El régimen económico de la Seguridad Social Por régimen económico y financiero de la Seguridad Social hay que entender, de acuer do con la Ley General de la Seguridad Social, cuyo capítulo VIII de su título primero res ponde precisamente a esa rúbrica, cuantas materias hacen referencia al patrimonio (cuotas, bienes, derechos, acciones y recursos de cualquier otro género), recursos o fuentes de financiación (aportaciones presupuesta rias del Estado, cotizaciones de las personas obligadas, frutos, rentas e intereses y cual quier otro producto de sus recursos patrimo niales y cualesquiera otros ingresos), sistema financiero e inversiones del entero sistema de Seguridad Social. Hay autores que consideran que la regula ción del régimen económico de la Seguridad Social forma parte de las bases o normas básicas de la institución, por lo que hubiera bastado a la norma constitucional la referen cia general a la legislación básica de Seguri FRANCISCA GARCÍA-NÚÑEZ SERRANO 149 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 34 85 Así lo entiende DE LA VILLA, L. E. y DESDENTADO, A.: Delimitación de Competencias Estado-Comunidades Autónomas en la Constitución Española de 1978 (las relaciones laborales y la Seguridad Social). Derecho del trabajo y de la Seguridad Social en la Constitución, Cen- tro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1980, págs. 434 y ss. 86 STC 32/1981, de 28 de julio, F.J. 5.º. 87 STC 25/1983, de 7 de abril, F.J. 4º. 88 SSTC 32/1983, de 28 de abril, F.J. 2º; 44/1982, de 8 de julio, F.J. 2.º. 89 STC 111/1986, de 30 de septiembre, F.J. 4.º. dad Social, sin necesidad de la mención de su régimen económico 90 . El Tribunal Constitucional ha entendido específicamente que forman parte de la mate ria de «régimen económico» de la Seguridad Social: a) El establecimiento de un recargo en la cotización de las horas extraordinarias, «dado que la Ley General de la Seguridad Social recoge en su artículo 51.1b) las cotizaciones de las personas obligadas dentro de los recursos generales» de la misma, «sin que sea relevan te su finalidad en relación con la política de empleo, ya que ello sólo pone de manifiesto la posibilidad de conseguir un fin a través de diversa técnicas jurídicas, una de las cuales es el establecimiento de recargos, lo que forma parte de la materia de régimen económico» 91 . b) La inscripción de empresas y afiliación, altas y bajas de trabajadores, puesto que «se trata de actos que inciden muy directamente en la obligación de cotizar, y por ello no pue den entenderse totalmente ajenos al régimen económico de la Seguridad Social, en cuanto son instrumento imprescindible para la posi bilidad de obtención de ingresos y también como medios de información y control necesa rios para el funcionamiento de la caja única». Lo que no impide, por otra parte, que pueda corresponder a las Comunidades Autónomas el ejercicio de «competencias de ejecución en relación con el cumplimiento de los deberes de inscripción de empresas y afiliación, altas y bajas de trabajadores» 92 . c) El aplazamiento o fraccionamiento de cuotas, en tanto que «es un aspecto o una acti vidad más de la gestión recaudatoria de la Seguridad Social» 93 . d) La ordenación de los pagos de las obli gaciones de la Seguridad Social, ya que «corresponde sólo al Estado distribuir con cri terios homogéneos los fondos disponibles del entero y único sistema de la Seguridad Social» 94 . El Estado tiene en materia de régimen eco nómico facultad normativa plena, pudiendo por tanto dictar leyes y normas de ejecución y desarrollo de las mismas, además de contar con competencia en cuanto a la gestión del mismo 95 . Por lo tanto, es competencia exclusi va del Estado «todo lo relativo al régimen eco nómico de la Seguridad Social» 96 . Estas facul tades han sido reconocidas por el Tribunal Constitucional en su sentencia 124/1989 en la que afirma que «no basta, por tanto, con la reserva de las competencias normativas para, desde las mismas, disponer la solidari dad financiera (...) lo que implica admitir, desde luego, que el Estado ejerce no sólo facultades normativas sino también faculta des de gestión, de ejecución del régimen eco nómico de los fondos de la Seguridad Social» 97 . Sin embargo y tal y como a conti nuación comprobaremos, las Comunidades Autónomas pueden ejercitar facultades com plementarias y subordinadas en materia de gestión de la Seguridad Social. ESTUDIOS 150 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 34 90 Así lo entiende PALOMEQUE LÓPEZ, M. C.: «Los derechos laborales en la Constitución» en Cuadernos y Debate, nº 28, 1991, pág. 109. 91 STC 27/1983, de 20 de abril, F.J. 4.º. 92 STC 124/1989, de 7 de julio, F.J. 4.º. 93 STC 124/1989, de 7 de julio, F.J. 5.º. 94 STC 124/1989, de 7 de julio, F.J. 6.º. 95 Sobre este tema, véase DESDENTADO BONETE, A.: «El régimen económico de la Seguridad Social y las Autonomías» en Revista Española de Derecho del Traba- jo, nº 38, 1983, págs. 365 y ss. y PALOMEQUE LÓPEZ, M. C.: «Una competencia compartida por el Estado y las Comunidades Autónomas: la regulación de la Seguridad Social» en AA.VV.: Organización territorial del Estado (Comunidades Autónomas), Dirección General de lo contencioso del Estado, t. II, Madrid, 1984, págs. 2487 y ss. 96 STC 46/1985, de 26 de marzo, F.J. 2.º. 97 STC 124/1989, de 7 de julio, F.J. 3.º. Véase el Comentario a dicha sentencia en ALONSO OLEA, M.: «El ``régimen económico de la Seguridad Social'' y las com- petencias de su Tesorería General», Jurisprudencia Cons- titucional sobre Trabajo y Seguridad Social, t. VII, 1989, págs. 380 y ss. C. Facultades ejecutivas estatales Para garantizar el cumplimiento de la referida legislación el Estado cuenta con, entre otras, las siguientes competencias eje cutivas: a) la organización de servicios adminis trativos de ámbito nacional, en especial la Tesorería General de la Seguridad Social; b) la alta inspección; c) otras funciones de coordinación interco munitarias. 2.1.2. Las competencias de las Comunidades Autónomas A. Desarrollo legislativo y ejecución de la legislación básica de la Seguridad Social Las potestades normativas atribuidas a las Comunidades Autónomas en materia de Seguridad Social son la consecuencia de la reserva establecida ya para el Estado. La Comunidad Autónoma tiene competencia para aprobar leyes adicionales que completen y desarrollen la legislación básica estatal, así como reglamentos que sean requeridos para la aplicación de tales leyes. La expresión desarrollo legislativo significa la emanación de leyes y reglamentos no básicos de Seguri dad Social por parte de las Comunidades Autónomas. B. Ejecución de los servicios de la Seguridad Social La ejecución de los servicios de la Seguri dad Social puede ser asumida por las Comu nidades Autónomas, que pueden dictar regla mentos orgánicos de eficacia ad intra de los servicios que para su ejecución les sean transferidos; dichos reglamentos ponen de manifiesto la capacidad autonómica de auto organización. Sin embargo, los servicios de la Seguridad Social transferidos son servicios del Estado, que retiene sobre ellos su potes tad organizativa --básica también, si se quie re-- y que, por tanto, no pueden ser alterados por las Comunidades Autónomas; por ejem plo, no pueden crear éstas nuevos entes ges tores ni alterar estructuralmente los configu rados por la norma estatal --hoy por el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social-- 98 . C. Gestión del régimen económico de la Seguridad Social La aplicación del art. 156.2 de la Constitu ción a la materia que nos ocupa 99 permite que las Comunidades Autónomas pueden actuar como delegados o colaboradores del Estado «para la recaudación, la gestión y la liquida ción de los recursos tributarios de aquél, de acuerdo con las Leyes y los Estatutos», enten diendo por recursos tributarios los recursos económicos de la Seguridad Social. Sin embargo, y tal y como señala el Tribu nal Constitucional, «ello sólo sería compatible con la Constitución en tanto que quedara ase gurado que los fondos recaudados fluyeran automáticamente a la Caja Única centraliza da de la Tesorería General (...) sin retencio nes de ningún género y sin posibilidad alguna de constituir fondos autonómicos separados del patrimonio único en que tales fondos se integran» 100 . Tal y como señala el profesor Borrajo Dacruz, «el Tribunal Constitucional con la citada resolución ha bloqueado la ten FRANCISCA GARCÍA-NÚÑEZ SERRANO 151 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 34 98 VILLAR PALASÍ, J. L.: «La distribución constitucional de competencias en materia de Seguridad Social» en Documentación Laboral, nº 5, 1982, pág. 35. 99 Tal y como nos propone BORRAJO DACRUZ, E.: «La Seguridad Social en la Constitución Española» en Estu- dios sobre la CE, t. II, De los derechos y deberes funda- mentales, Cívitas, Madrid, 1991, pág. 1505. 100 STC 124/1989, de 7 de julio, F.J. 5.º, in fine. tación» de que la Comunidad Autónoma de cumplimiento a la más humana ley de que «quien recauda y gestiona dispone del impuesto como propio y ordena el gasto» 101 , pues exige que el órgano delegado de la recau dación de las cuotas de la Seguridad Social, es decir, la Comunidad Autónoma, ponga de inmediato dichas cuotas a disposición de la Tesorería General. 2.2. Distribución de competencias en materia de Asistencia Social 2.2.1. Las competencias del Estado Aun cuando la competencia en Asistencia Social es exclusiva de las Comunidades Autó nomas, ex artículo 148.1.20 de la Constitu ción, el Tribunal Constitucional se ha basado en la ya señalada distinción entre Asistencia Social «interna» y «externa» al sistema de Seguridad Social para poder justificar que el Estado pudiera tener competencias en mate ria de Asistencia Social. Así, el Tribunal constitucional afirma que «en una materia tan compleja, como la acción y la protección social, tan central además en un Estado social (...) las competencias exclu sivas no pueden entenderse en un sentido estricto de exclusión de actuación en el campo social, (...) ni de otros entes públicos, ni por parte de entidades privadas (...)». Más ade lante continúa diciendo: «No obstante, el Estado, en la medida en que existan proble mas sociales peculiares que requieran y exi jan un planteamiento global, puede interve nir al respecto, (...) una vez detectado un par ticular problema social que requiera inter venciones de asistencia social a nivel suprau tonómico podría intervenir, pero debería tra tar de respetar para ello, en lo posible las competencias de las Comunidades afectadas (...)» 102 . Un ejemplo de esta competencia lo constituye el art. 55 de la Ley General de Seguridad Social, en el que la Seguridad Social, con cargo a sus fondos --limitados para cada ejercicio económico--, dispensa a las per sonas incluidas en su campo de aplicación mediante servicios y auxilios económicos pre cisos en situación de necesidad y previa carencia de rentas. 2.2.2. Las competencias de las Comunidades Autónomas Al lado de una Asistencia Social incluida en el sistema de la Seguridad Social existe otra ajena o «externa» a dicho sistema 103 que, de haberla asumido en sus Estatutos de Autonomía, como efectivamente ha sucedido, es competencia exclusiva de las Comunida des Autónomas. Dicha Asistencia Social, según ha señalado Alonso Olea «ha de referir se a la que no forme parte de la Seguridad Social en cuanto protección mínima general obligatoria» 104 . Muestra de ella son las llama das «rentas mínimas de inserción» 105 estable cidas por las Comunidades Autónomas con base en el art. 148.1.20 de la Constitución. ESTUDIOS 152 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 34 101 BORRAJO DACRUZ, E.: «Comunidades Autónomas y Seguridad Social» en Papeles de Economía Española, nº 12/13, 1982, pág. 193, así como, «La Seguridad Social en la Constitución Española» en Estudios sobre la Consti- tución Española, t. II, De los derechos y deberes funda- mentales, Cívitas, Madrid, 1991, pág. 1507. 102 STC 146/1986, de 25 de noviembre, F.J. 5.º. 103 Así lo reconoce la STC 76/1986, de 9 de junio, F.J. 6.º. 104 El sistema normativo de las Comunidades Autóno- mas, en Revista de Política Social, nº 121, 1979, pág. 74. 105 Hay autores que proponen la integración de las rentas mínimas de inserción dentro del sistema de Segu- ridad Social, así, véase el pormenorizado e interesante estudio realizado sobre este tema por MONEREO PÉREZ, J. L. y MOLINA NAVARRETE, C.: El derecho a Renta de Inser- ción. Estudio de su régimen jurídico, Comares, Granada, 1999, pág. 194 y ss. Sobre las rentas mínimas de inser- ción en los países comunitarios, GARCÍA ROMERO, B.: Ren- tas mínimas garantizadas en la Unión Europea, Centro Económico y Social, Madrid, 1999. 3. LOS COMPLEMENTOS AUTONÓMICOS: ¿SEGURIDAD SOCIAL O ASISTENCIA SOCIAL? 3.1. Características de los complementos autonómicos Una vez que hemos intentado establecer los límites que separan la Asistencia Social de la Seguridad Social, procedamos a realizar el estudio de los complementos autonómicos establecidos por las Comunidades Autóno mas para posteriormente encuadrarlos, o bien en la materia de Seguridad Social, o en la de Asistencia Social, y analizar las conse cuencias que ello conlleva, muy especialmen te su incidencia en el ámbito competencial. Como ya hemos señalado, son tres las Comunidades Autónomas que han aprobado la concesión de prestaciones económicas com plementarias de las pensiones no contributi vas de la Seguridad Social, a saber, la Comu nidad Autónoma de Andalucía, que los esta bleció por medio del Decreto 284/1998, de 29 de diciembre 106 y del Decreto 62/1999, de 9 de marzo 107 ; la Comunidad Autónoma de Cata luña, cuyo establecimiento se produjo gracias a la Resolución de 8 de septiembre de 1999 108 y la Comunidad Autónoma balear que esta bleció los complementos por medio de los Acuerdos del Consejo de Gobierno de las Islas Baleares, de 12 de noviembre de 1999 109 y de 29 de diciembre de 2000 110 . 3.1.1. Justificación de la normativa Cada uno de los preámbulos de las normas analizadas coincide en señalar como causa del establecimiento de los complementos la «situación singular de necesidad del colectivo de ciudadanos que, por edad, discapacidad o cualquier circunstancia personal o social, no han podido incorporarse al mercado laboral, o en caso de hacerlo, no han estado el tiempo suficiente para acceder a una pensión contri butiva del sistema de la Seguridad Social», pero que reciben, sin embargo, una pensión no contributiva. Como nos ha mostrado la evolución histó rica de la Asistencia Social, ésta ha venido ocupándose de todas aquellas personas que se encontraban en situación de marginalidad y que quedaban fuera de la protección otorga da por la Seguridad Social, bien por falta de cobertura absoluta o bien por infracobertura; su acción ha ido dirigida a los grupos a los que se refiere la normativa autonómica analiza da. La Comunidad andaluza, en particular, considera insuficiente el incremento de las pensiones no contributivas que ha realizado el Gobierno de la nación, teniendo en cuenta «la favorable situación económica» y el antes mencionado nivel de rentas de los beneficia rios de dichas prestaciones, al tiempo que la Comunidad catalana alude a la situación sin gular de desigualdad de Cataluña con respec to a otros territorios del Estado y que deriva de la pérdida de poder adquisitivo producida por el alto impacto inflacionario, que incide aún más crudamente en los colectivos antes mencionados. 3.1.2.. Objeto Pasando al articulado, en él se fija el obje to de esta regulación: el establecimiento de ayudas económicas de carácter único y extraordinario, a lo que el Decreto andaluz añade las características de ser personales e FRANCISCA GARCÍA-NÚÑEZ SERRANO 153 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 34 106 Publicado en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía nº 149, de 31 de diciembre de 1998. 107 Publicado en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía nº30, de 11 de marzo de 1999. Este Decreto suprime únicamente la prescripción establecida en el art. 3 del Decreto 284/1998 de que el pago de la ayuda se realice durante el mes de abril. 108 Publicado en el Diario Oficial de Cataluña nº 2979, de 21 de septiembre de 1999. 109 Publicado en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares nº 149, de 30 de noviembre de 1999. 110 Publicado en el Boletín Oficial de las Islas Balea- res nº 21, de 17 de febrero de 2001. intransferibles, así como su carácter comple mentario con respecto a las pensiones de jubi lación e invalidez en sus modalidades no con tributivas. El carácter de único y extraordinario lo determina el hecho de que su vigencia se limi ta únicamente al ejercicio de 1999. Sin embar go, tal declaración no ha impedido que, al menos en el caso de la Comunidad balear, se vuelvan a establecer dichas ayudas. Así lo con firma el Acuerdo del Consejo de Gobierno de las Islas Baleares, de 29 de diciembre de 2000. En cuanto al carácter de ser personales e intransferibles, el mismo es consustancial a la naturaleza de las prestaciones que comple mentan. Las prestaciones no contributivas, aunque se encuentren plenamente integra das en el sistema de Seguridad Social, res ponden a la llamada asistencial que realiza la Constitución en su art. 41 y, por lo tanto, requieren para su concesión que el sujeto demuestre que se encuentra en situación de necesidad o, lo que es igual, por debajo del umbral de pobreza legalmente establecido. Es por ello por lo que la prestación y, en este caso igualmente, su complemento deben entenderse como personales e intransferi bles, como lo son también las circunstancias del beneficiario que se tienen en cuenta. 3.1.3. Beneficiarios Se señalan en todos los supuestos como beneficiarios de las ayudas autonómicas a los residentes en su respectiva Comunidad, siempre y cuando sean titulares de pensiones de jubilación e invalidez, en sus modalidades no contributivas 111 . La Resolución de la Comunidad Autónoma balear de 2000 aclara que el requisito de la titularidad de las cita das prestaciones es tan sólo un «método o cri terio de identificación de quién está en situa ción de necesidad», apoyando esta tesis Gon zalo González entiende que «el método de identificación automática de los beneficiarios no condiciona en absoluto la naturaleza del derecho concedido» 112 . La Comunidad catalana y la balear extien den la posibilidad de ser beneficiarios de dichas ayudas a los titulares del subsidio de garantía de ingresos mínimos y a los titulares de pensiones del Fondo de Asistencia So cial 113 . En estos últimos supuestos la compe tencia de las Comunidades Autónomas para establecer los complementos no se discute pues, tanto el subsidio de garantía de ingre sos mínimos, como las pensiones del Fondo de Asistencia Social, pertenecen al ámbito de la Asistencia Social, en el que las Comunidades Autónomas tienen competencia y por tanto pueden complementarlas 114 . 3.1.4. Cuantía de la prestación La determinación de la cuantía de dichas ayudas varía de unas Comunidades Autóno mas a otras. En el supuesto de la Comunidad ESTUDIOS 154 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 34 111 El Decreto de la Comunidad andaluza requiere que el beneficiario tuviera esa condición durante los tres meses inmediatamente anteriores a la fecha establecida para el pago de las mismas. Aunque el art. 3 del Decre- to 284/98 señalaba como referente el mes de abril, el Decreto 62/99, suprime únicamente la prescripción de que el pago se realice durante el mes de abril. 112 «Reparto competencial y complementariedad de las prestaciones sociales básicas» en Foro de Seguridad Social, nº 1, Marzo, 2000, pág. 23. 113 La Junta de Andalucía por medio del Decreto 283/98, de 29 de diciembre, que continuaba la línea trazada por el Decreto 295/97, ya había establecido ayudas económicas complementarias de carácter extraordinario para los preceptores de los subsidios de garantía de ingresos mínimos previstos en la Ley 13/82 de integración social del minusválido y para los precep- tores de las prestaciones del Fondo Nacional de Asisten- cia Social. 114 El profesor ALONSO OLEA señala expresamente a las prestaciones del Fondo Nacional de Asistencia Social como parte integrante de la asistencia social a la que se refiere el art. 148.1.20 de la Constitución; «El sistema normativo del Estado y de las Comunidades Autóno- mas» en Revista de Política Social nº 121, 1979, pág. 74. andaluza la ayuda representará el 1.8% del importe de la pensión que se fijó para 1998, lo que asciende a la suma de 9.395 pesetas anuales. Con respecto a la Comunidad cata lana «la ayuda tendrá el importe que resulte de considerar la diferencia del Índice de Pre cios al Consumo entre Cataluña y el conjunto del Estado, año a año, sobre la cuantía anual del año anterior, a partir de 1995, y teniendo en cuenta el año de inicio de percepción de la pensión». Finalmente, la Comunidad balear establece la cuantía de la ayuda en 31.500 pesetas para el año 1999 y 29.142 pesetas para el año 2000. 3.1.5. Financiación En todos los casos la ayuda se efectuará de una sola vez, con cargo a los respectivos pre supuestos autonómicos. 3.2. Encuadramiento de los complementos autonómicos Llegó el momento de la inclusión de las ayudas autonómicas o bien en el ámbito de la Seguridad Social o en el de la Asistencia Social. Para conseguir el mencionado objeti vo, de poco puede servirnos la calificación como parte integrante de la Asistencia Social que le han atribuido las Comunidades Autó nomas, pues como el Tribunal Constitucional ha señalado, «habrá de estarse a su verdade ra naturaleza, y no a la denominación que las partes implicadas en el conflicto hayan queri do darle» 115 . Analizaremos a continuación las razones que han sido esgrimidas a favor de la actua ción de las Comunidades Autónomas y que pueden sintetizarse en el principio de autono mía financiera del que gozan los entes auto nómicos, por un lado y en la insuficiencia de las prestaciones no contributivas otorgadas por la Seguridad Social, por otro. Además, trataremos de dar respuesta a un interrogan te que, desde nuestro punto de vista, habrá de ser trascendental para proceder al encuadra miento, éste es, ¿poseen los complementos autonómicos sustantividad propia? 3.2.1. El principio de autonomía financiera En sentido amplio, la autonomía financie ra implica la capacidad de determinar, por cada nivel de gobierno que la tenga expresa mente reconocida, tanto el volumen de sus ingresos y gastos como su estructura 116 . Las Comunidades Autónomas tienen reconocida dicha autonomía en virtud del art. 156.1 de la Constitución que establece: «Las Comunida des Autónomas gozarán de autonomía finan ciera para el desarrollo y ejercicio de sus com petencias con arreglo a los principios de coor dinación con la Hacienda estatal y de solida ridad entre todos los españoles» 117 . Este prin cipio supone la consecuencia lógica del reco nocimiento y regulación en nuestra Constitu ción de las Comunidades Autónomas, ya que de no hacerlo así, las Comunidades Autóno mas no podrían cumplir con efectividad las FRANCISCA GARCÍA-NÚÑEZ SERRANO 155 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 34 115 STC 76/1986, de 9 de junio, F.J.6.º. En el mismo sentido, la doctrina del Tribunal de Justicia de las Comu- nidades Europeas citada en la página 39 de esta obra. 116 Sobre la autonomía financiera, entre otros, URIOL EGIDO, C.: «Los principios constitucionales ordenadores de la financiación autonómica» en Constitución y el nue- vo diseño de las administraciones estatal y autonómica. XIX Jornadas de Estudio de la Dirección del Servicio Jurí- dico del Estado, Dirección del Servicio Jurídico del Esta- do, Madrid, 1998, págs. 971 y ss; APARICIO PÉREZ, A.: «La autonomía financiera de las Comunidades Autónomas en la Constitución Española» en Constitución y el nuevo diseño de las administraciones estatal y autonómica, XIX Jornadas de Estudio de la Dirección del Servicio Jurídico del Estado, Dirección del Servicio Jurídico del Estado, Madrid, 1998, págs. 427 y ss. 117 El Tribunal Constitucional ha interpretado dicha autonomía como la competencia, por parte de las Comunidades Autónomas, para «elaborar, aprobar y ejecutar sus propios presupuestos» en STC 63/1986, de 21 de mayo, F.J. 9.º. competencias de que se las ha dotado, «care cerían de entidad propia y de operatividad creadora, convirtiéndose en entes creados por y para el Estado» 118 . Sin embargo, no puede legitimarse el pro ceder de las Comunidades Autónomas al establecer los complementos que en este estu dio analizamos, amparándose en el principio de autonomía financiera del que gozan, pues dicho principio no es absoluto ni ilimitado. Acertadamente el Tribunal Constitucional ha señalado que «si bien esta autonomía garantiza la plena disposición de medios financieros, ello no supone que esa potestad de gasto permita a las Comunidades Autóno mas financiar o subvencionar cualquier clase de actividad, sino tan sólo aquéllas sobre las cuales tengan competencias, pues la potestad de gasto no es título competencial que pueda alterar el orden de competencias diseñado por la CE y los Estatutos de Autonomía». Y continúa diciendo «no puede, por tanto, la potestad de gasto público con cargo a los pro pios presupuestos erigirse en núcleo que absorba competencias de las que se care ce» 119 . «El poder de gasto (...) es siempre un poder instrumental que se ejerce ``dentro'' y no ``al margen'' del orden de competencias y de los límites que la Constitución estable ce» 120 . Por todo lo expuesto llegamos a la conclu sión de que es irrelevante, en lo que a atribu ción de competencias se refiere, que las Comunidades Autónomas hayan financiado los complementos autonómicos, ya que la financiación de los mismos no les atribuiría una competencia de la que careciesen. 3.2.2. La insuficiencia de las prestaciones no contributivas Como expusimos anteriormente, tanto Andalucía como Cataluña justifican la medi da adoptada en la falta de suficiencia de las prestaciones no contributivas de la Seguri dad Social. Es cierto que la Constitución, en su art. 41, impone a los poderes públicos la obligación de mantener un sistema público de Seguridad Social 121 que otorgue prestaciones «suficientes». Sin embargo, el significado de dicho término es difícil de concretar 122 pues nos encontramos ante un concepto jurídico indeterminado. No faltan autores que se inclinan hacia la consideración del mismo como un concepto político 123 y que, en todo caso, habrá de ser precisado por el legislador. Muestra de la indeterminación del concepto es el cometido que le es atribuido por López López «la referencia a prestaciones suficien tes hace que tanto los poderes públicos cen trales como los autonómicos vean ampliados sus compromisos hasta conseguir estos nive les» 124 . De cualquier modo, si las Comunidades Autónomas estiman, como efectivamente afirman, insuficiente la cuantía de dichas prestaciones, no les corresponde a ellas incre ESTUDIOS 156 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 34 118 APARICIO PÉREZ, A.: «La autonomía financiera de las Comunidades Autónomas» en Organización territori- al del Estado (Comunidades Autónomas), vol. I, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1984, pág. 458. 119 STC 14/1989, de 26 de enero, F.J. 22.º. En el mis- mo sentido STC 39/1982, de 30 de junio, F.J. 5.º 120 STC 13/1992, de 6 de febrero, F.J.6.º. 121 Como señala MONTOYA MELGAR, la misión de tales declaraciones es «imponer al poder público el deber de adoptar las medidas precisas (legislativas, de gobierno, administrativas) para que en el futuro se cumpla el pro- grama constitucional y, por consiguiente, puedan ejerci- tarse los correspondientes derechos» en «Ejercicio y garantía de los Derechos Fundamentales en materia laboral» en Revista de Política Social nº 121, 1979, pág. 343. 122 Sobre la noción de suficiencia y su interpretación por el Tribunal Constitucional, véase SÁNCHEZ-URÁN, Y.: Seguridad Social y Constitución, Civitas, Madrid, 1995, págs. 109 y ss.. 123 ADAME MARTÍNEZ, F. D.: Tributos propios de las Comunidades Autónomas, Comares, Granada, 1996, pág. 26. 124 LÓPEZ LÓPEZ, J.: Marcos autonómicos de relacio- nes laborales y de protección social, Marcial Pons, Madrid, 1993, pág. 183. mentarlas. Las prestaciones no contributivas forman parte de la Seguridad Social --así se infiere de los artículos 2 y 38 de la LGSS-- 125 y el Estado tiene competencia para establecer las y para determinar su cuantía amparándo se en el art. 149.1.17 CE, «legislación básica (...) de la Seguridad Social», pues el estableci miento de la cuantía de las prestaciones for ma parte de los aspectos sustantivos o funda mentales del sistema de Seguridad Social 126 . Las Comunidades Autónomas no pueden revalorizar la cuantía de las prestaciones no contributivas, como parece que pretenden hacer, en la «poco afortunada redacción» 127 de sus Exposiciones de Motivos. Sí están capaci tadas, por el contrario, para establecer ayu das que complementen dichas prestaciones, siempre y cuando las citadas ayudas se encuadren en el ámbito de la Asistencia Social. ¿Dónde se ubican las prestaciones autonómicas estudiadas? A este aspecto tra taremos de dar respuesta a continuación. 3.2.3. La sustantividad de los complementos autonómicos No podemos discutir la capacidad de las Comunidades Autónomas de emitir normas para establecer medidas que favorezcan el bienestar de los ciudadanos. Sin embargo, como hemos señalado, el problema que plan tea la normativa analizada es determinar si las ayudas tienen autonomía, si se engloban en el ámbito de la Asistencia Social autonó mica siendo ajenas al sistema de Seguridad Social, o si bien, debido a una falta de sustan tividad propia forman parte del tantas veces citado sistema de Seguridad Social. La Asistencia Social «aparece como un mecanismo protector de situaciones de nece sidad específicas, sentidas por grupos de población a los que no alcanza aquel sistema y que opera mediante técnicas distintas de las propias de la Seguridad Social» 128 . ¿Esta blecen las Comunidades Autónomas las ayu das autonómicas mediante «técnicas distin tas» a las que utiliza la Seguridad Social? ¿Qué distingue a los complementos autonó micos de las prestaciones a las que comple mentan? La respuesta a estos interrogantes nos dará la clave para proceder a su encua dramiento. Para dilucidar si ese régimen autónomo existe analizaremos los requisitos exigidos por las Comunidades Autónomas para la concesión de las ayudas. En primer lugar, se requiere ser beneficia rio de prestaciones no contributivas de la Seguridad Social, lo que no podemos calificar de elemento diferenciador de aquéllas con res pecto a las prestaciones no contributivas, pues FRANCISCA GARCÍA-NÚÑEZ SERRANO 157 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 34 125 Luis Enrique DE LA VILLA se ha manifestado en contra de la pertenencia de las prestaciones no contri- butivas al ámbito de la Seguridad Social. Para este autor, el sistema de la Seguridad Social es el «garante de pres- taciones contributivas económicas, se financia con cuo- tas a cargo de los empresarios y de los propios trabaja- dores y su campo de aplicación es profesional, lo que supone que aquellas que no realicen una actividad de ese carácter quedan fuera del sistema, salvo que man- tengan un vínculo familiar con los trabajadores incluidos en el régimen general o en los regímenes especiales del mismo». Las prestaciones no contributivas forman parte del sistema de Asistencia Social que es función exclusiva de las Comunidades Autónomas. Estas declaraciones tienen su origen en la conferencia Los modelos españo- les de protección social pronunciada por Luis Enrique DE LA VILLA el 18 de julio de 2000 en el Seminario La refor- ma de los sistemas de la Seguridad Social organizado por la Universidad Internacional Menéndez Pelayo en San- tander. La postura mantenida por el citado autor, que reserva a la Seguridad Social la protección exclusiva- mente de situaciones contributivas, se aleja, desde nues- tro punto de vista, del anhelado sistema de Seguridad Social, subjetiva y objetivamente universal, preconizado por nuestra Constitución en el artículo 41. 126 En el mismo sentido, BLASCO LAHOZ, J. F.: La pro- tección asistencial en la Seguridad Social. La Ley de pres- taciones no contributivas. (Ley 26/1990, 20 de diciem- bre), Tirant lo Blanch, Valencia, 1992, pág. 33; RODRÍ- GUEZ-PIÑERO, M.: «Seguridad Social y Autonomías», Jor- nadas Andaluzas de Derecho del Trabajo, 1984, pág. 21. 127 Así la califica ÁLVAREZ CORTÉS, J. C.: «La competen- cia de las Comunidades Autónomas en materia de pro- tección social. Autos del Tribunal Constitucional nº 1207 y 1208/99» en Temas Laborales nº 51, 1999, pág. 223. 128 STC 76/1986, de 9 de junio F.J. 6.º. ser titular de las mismas es requisito sine qua non para obtener las ayudas. En segundo lugar, se requiere residir en el territorio de la Comunidad Autónoma que concede la ayuda. Este segundo requisito encuentra su razón de ser en la necesaria territorialidad de las nor mas autonómicas, por medio del cual las com petencias de las que gozan las Comunidades Autónomas tan sólo se ejercen en el ámbito de su territorio. Las Comunidades Autónomas tan sólo pueden reconocer derechos o imponer deberes, dentro del ámbito de su Comunidad. ¿Pueden considerarse los dos requisitos mencionados como conformadores de un régi men diferente al establecido para la obtención de las prestaciones no contributivas de la Seguridad Social? Según la normativa auto nómica, el sujeto beneficiario habrá de reunir los requisitos exigidos por el régimen de Segu ridad Social para la obtención de la prestación no contributiva y además, tan sólo, residir en el territorio de la Comunidad Autónoma que otorga la ayuda. ¿Puede, por tanto, el requisi to de la residencia en un determinado territo rio configurar por sí sólo un auténtico régimen singular para las ayudas establecidas por las Comunidades Autónomas? Nosotros creemos que no. La falta de sustantividad de las pres taciones comunitarias, la carencia de un régi men propio provoca que se confundan con la prestación no contributiva a la que pretenden complementar y acaban por fundirse con ella, pasando ya a formar parte, no de la Asistencia Social, sino de la Seguridad Social. Aunque nuestra respuesta pudiera pare cer asentada en la mencionada doctrina del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas que reconoce una vis atractiva a la Seguridad Social sobre las prestaciones asis tenciales 129 , el supuesto que nos ocupa dista mucho de asemejarse a dicha situación. En el caso comunitario, las prestaciones de carác ter asistencial que complementan a una pres tación de Seguridad Social quedan absorbi das por ella. Sin embargo, en el supuesto de las ayudas comunitarias, aunque poseen carácter asistencial 130 son prestaciones no contributivas integrantes de la Seguridad Social. La Seguridad Social no las absorbe, pues, atendiendo a su naturaleza, ellas son Seguridad Social en sí mismas. Concluimos pues, encuadrando a las ayu das comunitarias dentro del ámbito de la Seguridad Social. Tan sólo no resta analizar las consecuencias que, en el terreno de la dis tribución de competencias supone dicho encuadramiento. 3.2.4. Las consecuencias del encuadramiento El art. 149.1.17 de la Constitución deter mina como competencia exclusiva del Estado la «legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social» y como competencia con currente, a través de la cláusula «sin perjui cio» «la ejecución de sus servicios». Las ayudas autonómicas, en cuanto reva lorización de prestaciones no contributivas se encuadran en el ámbito de la legislación bási ca de la Seguridad Social y su establecimien to corresponde al Estado. Las Comunidades Autónomas han invadido, por tanto, las com petencias estatales al establecerlas. Vayamos un poco más lejos, ¿por qué atri buye la Constitución al Estado la competencia en la normativa básica del sistema de Seguri dad Social? El Tribunal Constitucional nos ofrece nuevamente la respuesta 131 : «Lo que la ESTUDIOS 158 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 34 129 Véanse págs. 40-41 de esta obra. 130 Sobre el concepto de prestaciones asistenciales en contraposición con las no asistenciales y las presta- ciones contributivas y no contributivas HURTADO GONZÁ- LEZ, L.: «Asistencia Social y Seguridad Social: sus fronte- ras actuales» en Actualidad Laboral nº 25, 1993, pág. 466 y s.s. 131 Para el estudio jurisprudencia constitucional sobre temas autonómicos, véase, VALLESÁ, A. y DÍAZ DE LIAÑO, F.: Jurisprudencia constitucional. Sobre autonomí- as territoriales e Instituciones públicas 1983-1984, Generalitat Valenciana, Valencia, 1985. Constitución persigue al conferir a los órganos generales del Estado la competencia exclusiva para establecer las bases de la ordenación de una materia determinada... es que tales bases tengan una regulación uniforme y de vigencia en toda la nación, con lo cual se asegura, en aras de intereses generales superiores a los de cada Comunidad Autónoma, un común deno minador normativo, a partir del cual cada Comunidad, en defensa del propio interés general, podrá establecer las peculiaridades que le convengan, dentro del marco de compe tencias que la Constitución y su Estatuto le hayan atribuido sobre aquella misma mate ria» 132 . Esta uniformidad en cuanto a las bases viene exigida por «la unidad del mismo [Esta do] y por la igualdad sustancial de todos sus miembros, (...) constituyendo el límite dentro del cual tienen que moverse los órganos de las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias, cuando aun definiéndose éstas como exclusivas, la Constitución y el Estatuto las dejan así limitadas» 133 . La Constitución ha querido que, en una materia como la que nos ocupa, la igualdad que proclama nuestra Constitución (arts. 9.2, 14, 139.1 y 149.1) se haga efectiva 134 , excluyendo cualquier discriminación derivada del solo hecho de residir en una Comunidad Autónoma determinada. Con ello se pretende garantizar que la protección que ha de ofrecer el sistema público de Seguridad Social no haga distingos. Las ayudas establecidas por las Comunidades Autónomas vulneran ese principio, pues esta blecen una diferenciación entre ciudadanos en función del territorio donde residen 135 , nada menos que en un aspecto tan sustancial cual es una pensión básica de subsistencia. 4. A LA ESPERA DEL FALLO DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL: COMENTARIO DE LOS AUTOS 193 Y 194/1999 El 20 de marzo de 1999 el Gobierno pre sentó conflicto positivo de competencia en relación con los Decretos 284/98 y 62/99 de la Junta de Andalucía. Por providencia de 23 de marzo de 1999, el Tribunal Constitucional admitió el conflicto positivo de competencia y, atendiendo a los artículos 161.2 de la Consti tución y 64.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, decidió la suspensión inme diata de los citados Decretos. Los preceptos mencionados establecen que la suspensión deberá ser objeto de confirma ción o levantamiento en el plazo de cinco meses. De conformidad con ello el Tribunal Constitucional dictó los Autos 193/1999 y 194/1999, referidos respectivamente a los Decretos citados anteriormente y de conteni do idéntico ya que, en el segundo de ellos, tan to el Gobierno como la Junta de Andalucía reproducen las alegaciones vertidas para el primero. La resolución del Tribunal se reali zó, como en otras muchas ocasiones, «valo rando los perjuicios que para los intereses generales y particulares puedan derivarse de una u otra alternativa, así como la reparabili dad o no de sus consecuencias» 136 . Para ello, sin entrar en el fondo, el Tribu nal Constitucional analizó las situaciones de hecho creadas, independientemente de las pretensiones que pudieron formularse en la demanda. Para poder mantener la suspen sión, el demandante en el conflicto de compe tencia debía aportar y razonar los argumen tos que justificaran la paralización de la vigencia de la norma conflictiva 137 . FRANCISCA GARCÍA-NÚÑEZ SERRANO 159 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 34 132 STC 1/1982, de 28 de enero, F.J. 1.º. 133 STC 25/1983, de 7 de abril, F.J.4.º. 134 En este sentido BORRAJO DACRUZ, E.: «La Seguridad Social en la Constitución Española» en Estudios sobre la Constitución Española. Tomo II. De los derechos y deberes fundamentales, Cívitas, Madrid, 1991, pág. 1503. 135 En este sentido ALONSO SECO, J. M. y GONZALO GONZÁLEZ, B.: La Asistencia Social y los Servicios Sociales en España, Boletín Oficial del Estado, Madrid, 2000, pág. 122. 136 En el mismo sentido, entre otros, los Autos del Tribunal Constitucional 44/1998, 251/1996, 46/1994, 243/1993, 329/1992. 137 Así lo pone de manifiesto el Tribunal Constitucio- nal en estos Autos haciendo mención a otros anteriores como son: 329/1992; 243/1993; 46/1994; 251/1996 y 44/1998, entre otros. El principal motivo que fue alegado por el Gobierno para justificar el mantenimiento de la suspensión se basaba en que el perjuicio que pudiera derivarse para el interés particu lar, es decir, la no percepción de la ayuda anual de 9.395 pesetas establecida por la Junta de Andalucía era de muy inferior rele vancia que el interés general que quedaba afectado al levantarse dicha suspensión y que se materializaba en la imposibilidad por par te del Estado de proceder al desarrollo de la competencia sobre el régimen económico de la Seguridad Social, ya que los Decretos de la Junta de Andalucía ponían en peligro el ade cuado y correcto funcionamiento de la «caja única» de la Seguridad Social. La Junta de Andalucía, por su parte, man tuvo que la suspensión debía ser levantada, pues, de lo contrario, los intereses de los beneficiarios de la ayuda aparecerían clara mente dañados de un modo que pudiera lle gar a ser irreparable, dada la importancia que la ayuda, pese a su escasa cuantía, tenía para esos colectivos necesitados. Además, en la medida en que antes de la suspensión ya habían sido abonados complementos a una parte importante de los beneficiarios, el man tenimiento de la misma conllevaría desigual dad en cuanto a su percepción entre el colecti vo destinatario de la ayuda. No cabe duda de que, a juicio del Tribunal Constitucional, las alegaciones del Gobierno no pudieron justificar suficientemente la necesidad de la suspensión y que el Alto Tri bunal consideró que el interés de los benefi ciarios debía ser especialmente tutelado, pues acordó el levantamiento de la suspensión de la vigencia de los controvertidos Decretos. Pasemos a analizar brevemente las argu mentaciones esgrimidas por cada una de las partes 138 . 4.1. Las argumentaciones del Gobierno 4.1.1. El perjuicio de las competencias estatales en materia de Seguridad Social El abogado del Estado alegó que la compe tencia en materia de Seguridad Social se dañaría gravemente, quedando afectado el régimen económico de la Seguridad Social con el que se cubría un importantísimo servi cio a la comunidad. Sin embargo el Tribunal Constitucional entendió que dicho perjuicio se formulaba con tal grado de generalidad que no podía ser considerado relevante en un incidente como el que se planteaba. Por otra parte, y tal y como hemos indica do, para la resolución del incidente de sus pensión de los Decretos, tan sólo ha de aten derse al estricto examen de las situaciones de hecho creadas, sin entrar en el fondo del asunto. Las alegaciones realizadas por el abo gado del Estado suponen, de ser aceptadas, el reconocimiento de la competencia controver tida como estatal, y esto es algo que deberá ser resuelto en la sentencia posterior y no en el incidente de suspensión. Los Decretos de la Junta de Andalucía han sido dictados al amparo de las competencias de dicha Comu nidad Autónoma en materia de «asistencia social y servicios sociales», de conformidad con lo establecido en el art. 148.1.20 de la Constitución y en el art. 13.22 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, por lo que ha de presumirse legítimo hasta que caiga resolu ción sobre el fondo del asunto que determine realmente «si se han transgredido las compe tencias estatales en materia de Seguridad Social». 4.1.2. La ruptura del sistema de «caja única» En cuanto al perjuicio que supone la rup tura del sistema de «caja única», comencemos ESTUDIOS 160 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 34 138 Veáse el interesante análisis que de los mismos realiza ÁLVAREZ CORTÉS, J. C.: «La competencia de las Comunidades Autónomas en materia de protección social. Autos del Tribunal Constitucional 1207 y 1208/99» en Temas Laborales, nº 51, 1999, págs. 209 y ss. definiendo dicho principio. El principio de «caja única» constituye la expresión de la uni dad del régimen económico de la Seguridad Social, personificado en la Tesorería General de la Seguridad Social. «El mantenimiento del régimen público, único y unitario de la Seguridad Social, igual para todos lo ciudada nos, en los términos del art. 41 de la Consti tución exige el mantenimiento de ``un único titular de los recursos financieros del sistema público de aseguramiento social'', al que com peta la gestión de los mismos y la administra ción financiera del sistema, que es precisa mente lo que el art. 1.1 del Real Decreto 1314/1984 estatuye a favor de la Tesorería General» 139 . Esto no siempre ha sido así, en un primer momento la gestión de cada una de las prestaciones otorgadas por nuestro siste ma de Seguridad Social se realizaba por la entidad gestora específica encargada de la misma. La «caja única» constituye un principio contable según el cual todos los recursos y gastos están no solamente incluidos en un solo presupuesto, sino que se dirigen o parten de una sola caja, así se centraliza en un solo Departamento --la citada Tesorería General de la Seguridad Social-- el conjunto de gastos e ingresos desde el que se efectúa el manejo de los caudales públicos. Por aplicación de los principios de solidaridad y caja única se uni fican todos los recursos financieros en dicha la Tesorería General 140 . El abogado del Estado, a juicio del Alto Tri bunal, no concreta, de nuevo suficientemen te, los perjuicios directos o indirectos que el levantamiento de la suspensión de los Decre tos producirían sobre dicho principio de caja única. Sin embargo, podemos deducir que el Gobierno entiende que, las ayudas estableci das por la Comunidad Autónoma, son Seguri dad Social, y respetando el principio de «caja única», debían proceder del Departamento encargado de centralizar los pagos de la Seguridad Social, es decir, la Tesorería Gene ral de la Seguridad Social. Además, dicho órgano no sólo surgió para lograr una mayor eficiencia en la gestión, sino para asegurar la igualdad de trato para todos lo ciudadanos en temas de Seguridad Social. Las Comunidades Autónomas vulneran con su actuación dicho principio. Nuevamente, debemos señalar que el plan teamiento adoptado por el abogado del Estado no ha sido el más acertado, pues parte de la base de considerar a las ayudas autonómicas como Seguridad Social. La inclusión de los complementos autonómicos en la materia de Seguridad Social o en la de Asistencia Social habrá de ser la cuestión de fondo en la que entre a conocer el Tribunal Constitucional en su futura sentencia, no pudiendo los Autos analizados pronunciarse sobre dicho asunto. Recordemos que la ayuda concedida por la Junta de Andalucía corre a cargo de los fon dos propios de la Comunidad Autónoma y el Abogado del Estado no prueba que, al menos indirectamente, los fondos financieros de la Seguridad Social queden afectados por la con cesión de la ayuda autonómica que se abona íntegramente con fondos procedentes de la hacienda andaluza. 4.2. Las argumentaciones de la Junta de Andalucía 4.2.1. El perjuicio de los intereses de los beneficiarios La Junta de Andalucía pone el acento a la hora de defender el levantamiento de la sus pensión de las normas autonómicas en la imposibilidad o dificultad de reparación del perjuicio causado a los beneficiarios de esta FRANCISCA GARCÍA-NÚÑEZ SERRANO 161 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 34 139 ALONSO OLEA, M.: «El régimen económico de la Seguridad Social y las competencias de su Tesorería General» en «Jurisprudencia constitucional sobre Traba- jo y Seguridad Social», Cívitas, Madrid, 1989, pág. 382. 140 D.A. 2ª Real Decreto ley 36/1978, de 16 de noviembre. ayuda que se otorga, unitariamente y por una sola vez, a personas en situación de verdade ra y patente necesidad, económica y asisten cial, por su condición de minusválidos o enfer mos crónicos, en grado igual o superior al sesenta y cinco por ciento, o por su avanzada edad, más de sesenta y cinco años, a los que se trata de garantizar el nivel adquisitivo de sus únicos ingresos, consistentes en el importe de la pensión no contributiva. El propio abogado del Estado reconoce la existencia de este perjuicio particular y el Tribunal Constitucional lo considera deter minante para proceder al levantamiento de la suspensión, pues el escaso monto de la ayuda, su excepcionalidad y su pago con fon dos de la hacienda andaluza determina como preponderante el interés particular frente al general y supone «que aquel interés de los beneficiarios deba ser especialmente tutela do». 4.2.2. Desigualdad de trato entre los beneficiarios El segundo de los argumentos, el referido al posible trato desigual entre los andaluces que ya habían recibido la prestación, de for ma previa a la paralización de la norma, y los que han visto impedida su percepción por la providencia del Tribunal Constitucional de 23 de marzo de 1999, ni siquiera fue mencio nado o tenido en cuenta, ya que los argumen tos anteriores le parecieron suficientes para levantar la suspensión. 5. CONCLUSIONES El objetivo fijado para este estudio parecía modesto, tan sólo consistía en dar respuesta a la pregunta que planteábamos en su título: ¿Son los complementos autonómicos Seguri dad Social o Asistencial Social? Sin embargo, para dar solución a esta cuestión hemos debi do plantearnos y resolver muchas otras. En primer lugar, nos hemos enfrentado al problema, tantas veces tratado, de la delimi tación de fronteras entre Seguridad Social y Asistencia Social. Hemos comprobado cómo la evolución de estos institutos ha provocado que la frontera entre ambos se fuera difumi nando. Si desde sus inicios la beneficencia se caracterizaba por el carácter graciable de sus prestaciones, con el desarrollo de la misma hasta llegar a transformarse en Asistencia Social, este carácter comienza a desaparecer, siendo consideradas algunas de sus presta ciones verdaderos derechos subjetivos. La Seguridad Social, por su parte, entendida en sus comienzos como eminentemente contri butiva, acoge en su seno, con la llegada de la Constitución, a elementos asistenciales, cuyo máximo exponente lo constituyen las presta ciones no contributivas. Nuestro sistema de protección social se ha transformado, sin embargo, la primacía del sistema de Seguridad Social continúa hoy haciéndose patente. La expansión de la Seguridad Social tiene como consecuencia que la Asistencia Social se aventure a detec tar y dar solución a nuevas realidades que precisan de protección y que quedan fuera del campo de aplicación de la Seguridad Social. Eso no quiere decir que esas nuevas realidades deban quedar para siempre cubiertas por la Asistencia Social, pues si el legislador, que como ya vimos, es el que ver daderamente conforma el sistema de Seguri dad Social ateniéndose en todo caso a las directrices constitucionales, decide incorpo rar esas situaciones en el ámbito de cobertu ra de la Seguridad Social, la Asistencia Social habrá nuevamente de actuar como avanzadilla encargada de cubrir los vacíos dejados por el sistema protector de la Seguri dad Social. Las Comunidades Autónomas, como titulares de la competencia en materia de Asistencia Social, habrán de ser conscien tes de la naturaleza de la materia que han asumido. Al llegar al estudio y encuadramiento de las ayudas autonómicas, nuestro trabajo se ESTUDIOS 162 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 34 ha visto enriquecido con una mayor dosis de originalidad y aportación personal y esto pue de haberse debido a que, al ser reciente la publicación de la normativa autonómica que hemos estudiado y estar pendiente el pronun ciamiento del Tribunal Constitucional sobre el tema, las opiniones doctrinales sobre el asunto son escasas. Esto nos ha exigido un mayor aporte de imaginación, dando pasos por un camino que por pocos había sido tran sitado y que, por tanto, nos obligaba a decan tarnos sin prejuicios por una u otra senda, con el fin de trazar una línea argumental que nos condujera al encuentro de la verdadera naturaleza de los complementos, enjuiciando después el proceder de las Comunidades Autónomas. Hemos optado por el seguimiento de un método inductivo, pues del análisis pormeno rizado de la normativa autonómica hemos ido extrayendo las notas distintivas o caracterís ticas de las ayudas que, para nuestro asom bro, se han reducido a dos y de tan escasa entidad que hemos acabado concluyendo que, en verdad, nos encontramos ante prestacio nes de la Seguridad Social, más concretamen te, ante revalorizaciones de prestaciones no contributivas de la Seguridad Social. Atendiendo al sistema de reparto compe tencial establecido en la Constitución, previa mente estudiado, concluimos que el estableci miento de dichas ayudas no es competencia de las Comunidades Autónomas, sino del Estado, pues el establecimiento de la legisla ción básica de la Seguridad Social, entre la que se encuentra la cuantía de sus prestacio nes corresponde, ex artículo 149.1.17 de la Constitución, al Estado. No hemos querido partir del convenci miento de conocer a priori la respuesta que habíamos de plasmar como conclusión, redu ciéndose nuestra investigación a la búsqueda de argumentos que sostuvieran dicha postu ra. Ignorábamos al comienzo de nuestro estu dio si la posición mantenida por el Gobierno Central era la acertada o si, por el contrario, la balanza debía inclinarse del lado de las Comunidades Autónomas. La no aplicación, en este supuesto, de un método deductivo, ha logrado que miremos a nuestro estudio sin recelo, conscientes de que carece, al menos conscientemente, de ideas preconcebidas en lo relativo a la asignación de la competencia para el establecimiento de las citadas ayudas al Gobierno Central o a las Comunidades Autónomas. Puede que las dificultades a la hora de distribuir el ámbito de actuación tanto de la Seguridad Social como de la Asistencia Social provengan del erróneo planteamiento de considerar el establecimiento de las medi das de protección social, no sólo como un compromiso de los poderes públicos destina do a mejorar el bienestar de los ciudadanos, sino, además, como un instrumento político capaz de influir en el electorado. El estable cimiento de medidas de protección social es una actuación tremendamente valorada por los ciudadanos que, además, son electores. Llama la atención que las Comunidades Autónomas establecieran las ayudas estu diadas cuando los procesos electorales auto nómicos se avecinaban. Si unimos a esto que la cuantía de la medida no supone un eleva do coste económico para las Autonomías y que, en todo caso, dicho coste podría com pensarse con creces en el terreno electoral, comenzamos a entender por qué el tema que nos ocupa ha trascendido a medios periodís ticos como un reparto de cotas de poder. Ade más, las Comunidades Autónomas con su actuación colocan al Gobierno Central en una situación nada envidiable, pues, si pro cede a reclamar su competencia, como de hecho ha sucedido, aparece de cara a la opi nión pública como contrario a una subida de ingresos de las clases más desfavorecidas, cuando lo que realmente persigue es defend er el reparto competencial definido en la Constitución. Con el establecimiento de estas ayudas las Comunidades Autónomas, en palabras de Montesquieu, han atentado contra «el alma FRANCISCA GARCÍA-NÚÑEZ SERRANO 163 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 34 del Estado» pues «en democracia la igualdad real» 141 es considerada como tal. Sólo nos queda ya aguardar la respuesta del Tribunal Constitucional. Cabe esperar que su resolución irradie luz sobre este con trovertido asunto. 6. BIBLIOGRAFÍA ADAME MARTÍNEZ, F. D.: Tributos propios de las Comunidades Autónomas, Comares, Granada, 1996. AJA, E. y OTROS: «La competencia legislativa com partida: bases estatales y desarrollo autonómi co», en El sistema jurídico de las Comunidades Autónomas, Tecnos, Madrid, 1985. ALARCÓN CARACUEL, M. R.: La Seguridad Social en España, Aranzadi, Pamplona, 1999. --- «La integración de los Servicios Sociales y la Asistencia Social en la Seguridad Social», Temas Laborales, n.º 7, 1996. ALONSO DE ANTONIO, J. 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ESTUDIOS 166 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 34 RESUMEN El presente estudio, pretende reflexionar acerca de la idoneidad de la medida adoptada por varias Comunidades Autónomas consistente en el establecimiento de ayudas económicas complementarias de carácter extraordinario que tienen por beneficiarios a los titulares de prestaciones no contributivas de la Seguridad Social. Las Comunidades Autónomas legiti man su actuación amparándose en la competencia de la Asistencia Social prevista en el artículo 148.1.20 de la Constitución y que tienen asumida en sus Estatutos de Autonomía. El Gobierno central, por su parte, entiende que los mencionados complementos autonómi cos no forman parte de la Asistencia Social, sino que pertenecen al ámbito de la Seguridad Social y, por tanto, atendiendo el artículo 149.1.17 de la Constitución es él el que ostenta la competencia para su establecimiento. Este tema se encuentra aún pendiente de resolución por parte del Tribunal Constitucional. Para dar respuesta a este controvertido asunto habremos de enfretarnos al ya tantas veces tratado problema de la delimitación de fronteras entre Seguridad Social y Asistencia Social. Comprobaremos que la evolución de los institutos ha provocado que la frontera entre ambos se fuera difuminando. Posteriormente, y tras el estudio del sistema de distri bución de competencias establecido en la Constitución, analizaremos la normativa autonó mica objeto de controversia, intentando extraer las notas distintivas o características de las ayudas, para posteriormente proceder a su encuadramiento, o bien en el ámbito de la Seguridad Social o en el de la Asistencia Social. FRANCISCA GARCÍA-NÚÑEZ SERRANO 167 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 34