Consejo de Europa y Unión Europea: ¿complementariedad o superposición? Las necesidades que derivan de la consolidación de un derecho público europeo

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Esta comunicación analiza el distinto posicionamiento institucional del Consejo de Europa y de la Unión Europea respecto de elementos esenciales de la tradición del Estado de Derecho. Se trae a colación, en particular, las respuestas institucionales a recientes acontecimientos relacionados con la lucha (global) antiterrorista. Finalmente, se hace una reflexión sobre la eventual complementariedad o superposición de ambas organizaciones a la vista de los requerimientos del Derecho Público Europeo.

I Introducción

Esta comunicación parte de la enorme complejidad del actual sistema jurídico europeo, entendido como el resultado de la interrelación permanente de ordenamientos jurídicos, nacionales, supranacionales e internacionales. Estas relaciones están ordenadas por un conjunto de reglas sofisticadas que buscan el acoplamiento de los distintos subsistemas en un sistema único que ha de desenvolverse evitando conflictos y contradicciones.

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Por una parte, y desde la perspectiva de un Derecho Público Europeo, es posible identificar una primera realidad, conformada por los ordenamientos nacionales que conocen un alto grado de convergencia en su arquitectura institucional básica, armonización en gran parte debida a la actividad desarrollada en materia de democracia y derechos humanos por el Consejo de Europa desde 1950 en aplicación del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH).

Por otra parte, aunque después, el Derecho Público Europeo conoce otro fabuloso factor de armonización, constituido por el conjunto de normas materiales elaboradas por la hoy Unión Europea. Esta normativa, inicialmente de mera regulación económica, ha ido incorporando progresivamente los principios y valores vigentes en los modelos nacionales de rule of law o preeminencia del Derecho1. Un paso sustancial en esta evolución ha sido la asunción por la Unión Europea de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Desde luego, una de las reglas esenciales en este marco es la «primacía del Derecho comunitario», y sus derivaciones. Sin embargo, no resulta superfluo señalar que se trata de una regla esencial que rige y explica sólo parte de estas relaciones interordinamentales, en absoluto una regla que rige el entero sistema.

Las relaciones entre estas dos importantes organizaciones regionales, Consejo de Europa y Unión Europea, han estado siempre impregnadas, además de una exquisita cortesía, de un velo que desdibuja sus perfiles. A diferencia de la posición de puro acatamiento de los criterios del TEDH por parte de las más altas jurisdicciones nacionales, el Tribunal de la Unión Europea ha venido declarando el respeto a sus criterios o inspirándose en los mismos, aunque raramente aplicándolos de forma automática. Hubo una época en la que el TEDH resolvió procedimientos contra Estados miembros a los que, por causa de la aplicación de alguna norma de Derecho comunitario, se le imputaban incumplimientos del CEDH; de esta forma indirecta, se verificó una suerte de control indirecto de las normas comunitarias a los estándares consolidados en el Consejo de Europa2. Después, la Sentencia Bosphorus parece que abrió una tregua –no definitiva– a esta incómoda situación, una vez aprobada la flamante Carta de Derechos Fundamentales en el ámbito comunitario3. Recientemente, sin embargo, y debido a los acontecimientos derivados del 11 de septiembre, que pusieron en marcha una serie de acciones antiterroristas que alcanzaron suelo europeo, el posicionamiento institucional en el marco del Consejo de Europa y de la Unión Europea ha sido muy diferente, pareciendo pues que la tregua representada por la Sentencia Bosphorus esté al menos en suspenso.

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En esta comunicación quiero presentar un análisis de contraste sobre cómo los elementos esenciales de esos acontecimientos recientes son tratados en ambos marcos institucionales, lo que de alguna forma da continuidad a investigaciones previas que se han desenvuelto en este doble marco. Pretendo argumentar que, de nuevo, cuando de elementos esenciales del Estado de Derecho en Europa se trata, las soluciones en uno y otro ámbito no son equiparables, encontrándose en el Consejo de Europa (en lo sucesivo CºEur) un posicionamiento más conforme con los requerimientos de la tradición jurídica europea.

II Rule of law o preeminencia del derecho. El control judicial de los actos de poder
1. El sistema del consejo de europa

La sujeción de la actividad pública al control judicial es, en el marco del CºEur, tanto un requisito derivado del principio de rule of law o preeminencia del Derecho como una consecuencia del derecho a un juicio justo garantizado por el CEDH. Aunque este texto no contiene ninguna declaración expresa relativa a la general sumisión de los poderes públicos al Derecho, el Tribunal de Estrasburgo ha referido reiteradamente la tradición del rule of law como principio subyacente al aplicar el artículo 6 del CEDH, que reconoce el derecho a un juicio justo. Ya en 1975 declaró «con referencia a los principios de rule of law y de interdicción de la arbitrariedad como principios subyacentes en la Convención (que) el derecho de acceso a un tribunal constituye una aspecto inherente al derecho garantizado en el artículo 6»4, cuando la pretensión a plantear está relacionada con un acto de los poderes públicos.

En los sistemas nacionales, la sumisión de los poderes públicos al ordenamiento jurídico es comúnmente un requisito constitucional. El sistema del CºEur llega a resultados similares aunque partiendo de diferentes premisas: aquí, el factor determinante es la eventual lesión de un derecho garantizado por la Convención, cualquiera que sea la actividad, pública o privada, que la provoca. De forma que, por la vía de la protección del derecho a un juicio justo tutelado por el artículo 6, el TEDH ha ido fiscalizando un amplio rango de actividades públicas estatales, legislativas, ejecutivas e incluso judiciales.

Aun cuando el derecho a un juicio justo garantizado por el artículo 6 está referido a «derechos y obligaciones de carácter civil», así como a cargos criminales, la particular interpretación de los términos del convenio por el TEDH ha determinado que numerosas relaciones entre individuos y sus autoridades públicas se hayan considerado de «naturaleza civil»5y hayan entrado en el ámbito

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de aplicación de dicho precepto. TEDH ha considerado, en atención a su «naturaleza civil» cubiertos por el ámbito de aplicación del artículo 66:

  1. procedimientos relacionados con expropiaciones, decisiones de planeamiento, licencias de construcción y, en general, decisiones que interfieren en el uso o disfrute del derecho de propiedad;

  2. procedimientos relacionados con permisos, licencias u otros actos de la autoridad pública que constituyen una condición de legalidad para una relación jurídica entre personas privadas;

  3. procedimientos relacionados con subvenciones, licencias preceptivas para el ejercicio de determinadas actividades económicas;

  4. procedimientos relacionados con la cancelación o suspensión del derecho de práctica profesional determinadas por al autoridad pública;

  5. procedimientos de daños;
    f) procedimientos relacionados con la obligación de pago a un sistema de seguridad social.

Desde otra perspectiva, el «acceso a la jurisdicción» como parte del derecho a un juicio justo reconocido en el artículo 6 se protege con particular intensidad en este marco. El artículo 34 de la convención refiere las demandas presentadas ante el TEDH por «cualquier persona, organización no gubernamental o grupo de individuos» que se consideren «víctimas» de una violación de los derechos garantizados por la Convención. El término «víctima» ha sido interpretado por el Tribunal de forma que ha de presentarse un vínculo directo entre el deman-dante y el daño que se imputa a la presunta violación7. A mayor abundamiento, la Recomendación (2004)20 PACE establece que la revisión judicial de actos administrativos debe estar disponible al menos para personas naturales y jurídicas «directamente afectados en sus derechos o intereses» por dichos actos8.

Por otra parte, y no obstante su naturaleza no vinculante, resulta oportuno recordar un conjunto de actos adoptados por el Consejo de Ministros del CºEur que puede considerarse que constituyen un estándar de los elementos esenciales del Derecho Administrativo en Europa. Entre ellas procede mencionar las relativas a9:

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– protección del individuo en relación con los actos de las autoridades administrativas, en la que el derecho de audiencia, el acceso a la información, la motivación de decisiones y la indicación de las vías de recurso procedentes están específicamente previstas;

– ejercicio de poderes discrecionales por las autoridades administrativas, estableciendo los objetivos básicos que justifican tales poderes, el esquema procedimental básico para el ejercicio de dichos poderes y los controles de legalidad;

– medidas facilitadoras del acceso a la justicias, donde se detalla el tipo de información general que debe proporcionarse al público, las medidas de simplificación y algunos requisitos respecto a las costes judiciales;

– revisión judicial de actos administrativos, donde se definen ambos conceptos y las condiciones de legitimación, con referencia tanto a individuos como a asociaciones, entre otros aspectos;

– buena Administración, adoptado un Código que incluye tres categorías de previsiones: principios de buena administración, reglas relativas a las resoluciones administrativas y...

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