La organización complementaria municipal. Tipologías y funciones. Estado de la cuestión en la actualidad

AutorFernando Garcia Rubio
Cargo del AutorUniversidad Rey Juan Carlos
Páginas105-124

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I Introducción
1. Conceptos generales

Las modificaciones introducidas por la Ley 11/99, de 21 de abril sobre la Ley reguladora de las bases del Régimen Local 7/85, de 2 de abril, y la proliferación de leyes de régimen local en diversas CCAA han hecho aparecer diversos aspectos en relación con la configuración y funciones de los denominados órganos complementarios de los municipios que inducen a realizar un estudio específico sobre estos, su situación actual y las perspectivas de estos en el marco de la legislación básica estatal, autonómica de desarrollo y los posibles reglamentos orgánicos municipales.

Pero con carácter previo a este análisis debemos, lógicamente, fijar los conceptos sobre los que vamos a fundamentar nuestra exposición, y por tanto, ubicar el tema dentro de su contexto, y proceder a la definición de los conceptos básicos.

Así los órganos complementarios deben ubicarse sistemáticamente dentro de la organización municipal, que en nuestra LRBRL 7/85, de 2 de abril se encuentra en el capítulo II del título II (arts. 19 a 24). Por organización entenderemos, siguiendo al profesor Cosculluela Montaner,103la distribución de medios materiales, humanos y financieros para la consecución más eficaz de los fines previstos, en este caso por el ordenamiento jurídico para cada Entidad.

Por tanto, la organización municipal persigue la correcta asignación de los citados medios para la más eficaz gestión de las competencias municipales conforme el esquema atribuido a las citadas Entidades Locales dentro del marco de la organización territorial del Estado y la legislación de éste en su conjunto y de las respectivas CCAA.

La organización municipal corresponde, conforme las disposiciones establecidas por la legislación básica estatal, que tiene como título habilitante la competencia exclusiva otorgada al Estado sobre régimen jurídico de las

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AAPP por el art. 149.1.18ª, a una organización necesaria y una organización complementaria de esta.

Pues bien, dentro de este esquema: organización necesaria (obligatoria), organización complementaria (implantable), nos corresponde desarrollar la situación y perspectivas de esta última.

2. Órgano administrativo Concepto

Pero para hablar de la organización complementaria de los municipios se hace necesario abordar previamente al concepto de órgano en la Administración Local y sus tipologías doctrinales y legales, así como la interpretación jurisprudencial realizada al efecto.

La teoría del órgano administrativo104es una de las bases tradicionales del derecho administrativo, y así se ha abordado por muy diversos autores (García de Enterría, Garrido Falla, Entrena Cuesta, Villar Palasí, etc..),105aunque podríamos resumirlo como cada una de las partes en que se estructura el aparato organizativo de una Administración.

Ahora bien, junto a esta definición y fijación del concepto institucional con carácter académico generalmente aceptado, nos encontramos en que hasta la aprobación de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado 6/97, de 14 de abril, (LOFAGE), no había existido en el derecho positivo español una definición concreta de órgano administrativo, puesto que tanto la Constitución, como las diversas leyes de régimen jurídico administrativo, (Ley de régimen jurídico de la Administración del Estado de 1957, Ley sobre régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común 30/1992, de 26 de noviembre, las leyes de gobierno y administración de cada CCAA y la propia LRBRL) se habían ocupado de crear y suprimir órganos, de establecer sus funciones y criterios para su actuación, creación, etc. Pero habían olvidado su concepto, segu-

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ramente porque desde tiempos de Colmeiro este era uno de los elementos integrantes de la formación básica en la disciplina administrativista, y por tanto plenamente asumido.

Así el art. 5.2 de la citada LOFAGE expresa:

"tendrán la consideración de órganos las unidades administrativas a las que se atribuyen funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo".

Esta definición es clave con respecto a lo que luego señalaremos sobre los términos tradicionales de la organización complementaria municipal, puesto que, como señala el profesor Ortega Álvarez,106es la capacidad de imputación sobre el Ente administrativo lo que diferencia a los órganos de las meras unidades.

Este criterio es el que ha tomado la doctrina italiana (Alessi), y en especial Giannini107a distinguir entre órganos y oficios públicos que serán aquellas partes del aparato organizativo, cuyas actuaciones no tienen capacidad de obligar a la Entidad.

II La organización complementaria municipal. Antecedentes
1. Aproximación histórica

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Dentro de la historia del municipalismo español podemos encontrarnos con una pluralidad de figuras que cumplirían en mayor o menor medida con las características que hoy atribuimos a los órganos complementarios. Así, a título de ejemplo, los arts. 58 y 75 de la Instrucción para el gobierno económico-político de las provincias, aprobado por Decreto XLV de 3 de febrero de 1823, regulaba la elección entre los vecinos y funciones del Secretario del Ayuntamiento (art. 320 de la Constitución de 1812), y las secciones o comi-

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siones en especial para las grandes de poblaciones para evacuar lo que se les encomendare.

Igualmente la organización especial del municipio de Barcelona (Ley de 14 de julio de 1840), hablaba de Tenientes de Alcalde, regidores, procuradores de síndico y Alcaldes pedáneos.

A título nuevamente de ejemplo, la Ley municipal de 1877 (Real Decreto de 2 de octubre), regulaba los Alcaldes de barrio, comisiones permanentes y especiales (arts. 60 y 61), etc.

Ya en el siglo XX debemos destacar, por su importancia y perfección técnica, el Estatuto municipal de 8 de marzo de 1924, conocido por Estatuto de Calvo Sotelo dada la autoría del citado Ministro, que contempla la Comisión permanente, los tipos de concejales, etc.

Que fue desarrollado por el Reglamento de Organización y Funcionamiento, aprobado por R.D. de 10 de julio de 1924.

Finalmente el texto articulado y refundido de las leyes de bases de régimen local de 17 de julio de 1945 y 3 de diciembre de 1953, aprobado por Decreto del Ministerio de Gobernación de 24 de junio de 1955, habla en sus arts. 124 y 125 del Alcalde y las juntas vecinales.

Como características generales de nuestro derecho histórico en materia de órganos complementarios debemos destacar la homogeneidad organizativa de todos los Ayuntamientos y la falta de singularización de situaciones que facultaran para que cada unos de éstos pudiera optar por la creación de órganos específicos.

Es especial, la principal característica de este derecho histórico de la organización complementaria municipal es el centralismo y la uniformidad que impide a cada municipio dotarse de una organización complementaria de la organización general.

2. El sistema original de la LRBRL

Esta característica histórica del derecho municipal español fue variada sustancialmente por la redacción originaria de la LRBRL de 2 de abril de 1985, que optaba claramente en el aspecto organizativo por la autonomía municipal que consagra el art. 140 de la Carta Magna.

Así, el sistema de la ley básica se fundamentaba en unos órganos necesarios: Alcalde, Tenientes de Alcalde y Pleno ( que existen en todos los Ayunta-

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mientos, pero no en todos los municipios puesto que hay que singularizar a los que funcionan en Concejo Abierto) y la Comisión de Gobierno, obligatoria para todos aquellos municipios de más de 500.000 habitantes.

Esta organización prevista originalmente por el art. 20 de la LRBRL, subsiste tras las diversas vicisitudes que acontecieron tras su aprobación, lo cual no ocurre igualmente con el otro brazo de la organización prevista "ab initio" por el legislador, que es la complementaria, y sobre la que el art. 20.1.c) de la citada ley básica señalaba:

"El resto de los órganos, complementarios de los anteriores, se establece y regula por los propios municipios en sus Reglamentos orgánicos, sin otro límite que el respeto a la organización determinada por esta ley".

Esta opción del legislador por la capacidad autónoma de autoorganización de los municipios y demás Entidades Locales se sublimaba al establecerse, conforme los originales arts. 5.a) y 20.2 de la LRBRL la prevalencia del Reglamento orgánico municipal sobre la propia legislación de las CCAA en esta materia de órganos complementarios y en general, pero con respeto a la legislación estatal básica, de órganos necesarios ( arts. 20.1; 21 y 22 de la Ley 7/85).

Las Comunidades Autónomas impugnaron esta opción ante el Tribunal Constitucional, y mediante la STC 214/1989, de 21 de diciembre se declararon inconstitucionales diversos preceptos, entre los que son especialmente destacables, por lo que nos afecta a esta exposición, los arts. 5º y 20.2 de la ley, estableciendo en su doctrina que las CCAA tienen competencia para el desarrollo de las bases estatales en materia de régimen local, con preferencia a las Entidades Locales, por lo que el papel del Reglamento orgánico de cada municipio queda reducido a una mera potestad reglamentaria de...

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