Incidencia de las competencias estatales sobre bases de la planificación general de la actividad económica y la ordenación del crédito en la protección pública a la promoción y adquisición de viviendas

Autor:Felipe Iglesias González
Cargo del Autor:Profesor de Derecho Administrativo. Universidad Autónoma de Madrid
RESUMEN

Capítulo III Incidencia de las competencias estatales sobre bases de la planificación general de la actividad económica y la ordenación del crédito en la protección pública a la promoción y adquisición de viviendas 1. La intervención pública sobre la vivienda y la competencia estatal sobre «planificación general de la actividad económica» 1.1. La planificación de la economía en la constitución 1.2. La competencia estatal sobre dirección general de la actividad económica y su incidencia en ... (ver resumen completo)

 
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CAPÍTULO III

INCIDENCIA DE LAS COMPETENCIAS ESTATALES SOBRE BASES DE LA PLANIFICACIÓN GENERAL DE LA ACTIVIDAD ECONÓMICA Y LA ORDENACIÓN DEL CRÉDITO EN LA PROTECCIÓN PÚBLICA A LA PROMOCIÓN Y ADQUISICIÓN DE VIVIENDAS

En el presente Capítulo, vamos a estudiar el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en el ámbito de las competencias relativas a la planificación general de la actividad económica y la ordenación del crédito (arts. 149.1.11 y 1.13 CE), que son las competencias estatales que, de una manera más directa, inciden en el ámbito de la protección a la promoción y adquisición de viviendas. En primer lugar, analizaremos el contenido de ambos títulos competenciales y su reflejo sobre la protección pública a la vivienda (apartados 1 y 2), para estudiar, a continuación, en qué medida el concepto de «bases» limita estas competencias estatales (apartado 3), dejando el análisis del concepto de «coordinación» para un análisis posterior (Capítulo VII), habida cuenta que, hoy por hoy, la política estatal sobre la vivienda no utiliza el título competencial de coordinación de la planificación general de la actividad económica.

En Capítulos posteriores, aplicaremos estas bases teóricas a la realidad normativa de protección a la vivienda, para establecer la definición efectiva de las competencias estatales (Capítulo IV) y autonómicas (Capítulo V). Finalmente, criticaremos el modelo de protección a la promoción y adquisición de viviendas establecido en la actualidad por la normativa estatal y procederemos a la propuesta de un nuevo modelo de relaciones Estado-Comunidades Autónomas en el marco de estas competencias y su incidencia en el ámbito de la vivienda (Capítulo VI).

  1. LA INTERVENCIÓN PÚBLICA SOBRE LA VIVIENDA Y LA COMPETENCIA ESTATAL SOBRE «PLANIFICACIÓN GENERAL DE LA ACTIVIDAD ECONÓMICA»

    1.1. LA PLANIFICACIÓN DE LA ECONOMÍA EN LA CONSTITUCIÓN

    El reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas recogido en la Constitución Española se fundamenta en la tensión entre los principios de unidad y autonomía, según afirmación común de la doctrina 167 y de la jurisprudencia 168, tensión que necesariamente jalonará el presente estudio. Dentro del principio de unidad, va a resultar especialmente interesante el análisis de la unidad en el orden económico, que sustenta las competencias estatales en materia económica y que fundamenta, entre otras, la reserva estatal de las atribuciones relativas a la «planificación general de la actividad económica» (art. 149.1.13) 169.

    El denominado principio de unidad del orden económico abarca numerosos títulos competenciales estatales, ligados por la especificidad del ámbito económico. En la actualidad, no se cuestiona que buena parte de las decisiones económicas, relevantes para múltiples sectores sociales, deben estar concentradas en manos estatales, pues de otra manera sería inviable la necesaria garantía de la eficacia de estas decisiones 170.

    Sin duda, la competencia estatal relativa a la «planificación general de la actividad económica», recogida en el art. 149.1.13 CE, se inserta en el marco de la unidad del orden económico, siendo una de las competencias señeras en la integración de esta unidad económica, tal y como se desprende ya nítidamente de la primera Sentencia constitucional que estudia el principio de la unidad económica, la STC 1/1982. En realidad, la unidad del orden económico nacional no es sino un mero trasunto del propio principio de igualdad, legitimador último de las competencias estatales. En efecto, la justificación última de la atribución de las competencias económicas fundamentales al Estado se encuentra en la necesidad de garantizar un común denominador económico en todas las Comunidades Autónomas que componen el Estado español. Pero como unidad no es uniformidad, la propia Constitución en su art. 149.1 establece una gradación 171 de las funciones que, para garantizar esta igualdad mínima, han de ser reservadas a la competencia estatal: mientras hay competencias económicas reservadas en su totalidad al Estado (v.g.: sistema monetario, art. 149.1.11 CE), en otras ocasiones el Estado sólo (!) tiene competencias para establecer sus bases (v.g.: bases de la planificación general de la actividad económica, art. 149.1.13 CE).

    Pues bien, el art. 149.1.13 CE establece que corresponde al Estado la competencia relativa a «bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica». Dejando a un lado la problemática relativa al concepto de «bases», que, como hemos avanzado, analizaremos con posterioridad, es preciso tener en cuenta que, si nos atuviéramos a una interpretación literal de este precepto, la competencia estatal derivada del art. 149.1.13 CE se debería limitar a la planificación de la actividad económica, no pudiendo desarrollar otras actividades diferentes de la planificación, y ni tan siquiera en todos sus extremos dado que ésta se limitaría al establecimiento de las bases y a la coordinación de los planes. Sin embargo, vamos a comprobar que la jurisprudencia constitucional ha huido de una interpretación literal de este título competencial y ha terminado constituyendo del art. 149.1.13 CE un título legitimador de cualquier actuación estatal con cierta relevancia económica.

    Dos van a ser los parámetros que van a permitir esta huida del tenor literal del art. 149.1.13 y que van a conseguir que, en palabras de ALBERTÍ ROVIRA 172, la «planificación general» deje de hacer referencia unívoca y exclusiva a la técnica de la planificación, en sentido estricto, y tampoco, menos aún, se exija que ésta deba ser general, en su doble sentido de omnicomprensiva y de nivel estatal: en primer lugar, la neta distinción entre las funciones atribuidas a los arts. 149.1.13 y 131 de la Constitución 173 y, en segundo lugar, la configuración del título «ordenación general de la economía». En el siguiente apartado, analizaremos detenidamente este segundo aspecto por su especial incidencia en el ámbito de la vivienda (señaladamente en la STC 152/1988, que analiza los títulos competenciales relativos a la vivienda).

    1.2. LA COMPETENCIA ESTATAL SOBRE DIRECCIÓN GENERAL DE LA ACTIVIDAD ECONÓMICA Y SU INCIDENCIA EN EL ÁMBITO DE LA VIVIENDA

    Resulta habitual que el Tribunal Constitucional justifique la reserva en manos estatales de ciertas competencias económicas con base en sus atribuciones sobre la «ordenación general de la economía» o la «dirección general de la actividad económica» 174. Un buen ejemplo de esta utilización se encuentra en el ámbito de la protección pública a la vivienda, afirmando la STC 152/1988, de 20 de julio (F.J. 1º), que el Estado ostenta competencias en este ámbito al amparo de la competencia estatal relativa «a la dirección general de la actividad económica». Por ello que resulte necesario analizar la relación existente entre la competencia relativa a la dirección general de la actividad económica y el art. 149.1.13 CE.

    El punto de inflexión de la jurisprudencia constitucional en la consideración de la ordenación general de la economía como competencia del Estado se produce en la STC 29/1986, relativa a los planes de reconversión y reindustrialización 175, cuyo F.J. 4º establece que es competencia estatal la referida a la ordenación de la actuación económica general, lo que ha de interpretarse, a juicio del Tribunal Constitucional, «como ordenación de la actuación económica de todos los sectores y del propio Estado con relación a ellos, es decir, de la propia intervención del Estado en materia económica».

    El núcleo del problema planteado por esta definición realizada por la STC 29/1986 de una competencia estatal relativa de la ordenación general de la economía consiste en determinar si se trata de un nuevo título competencial estatal, o bien se trata de una mera reformulación de las competencias estatales recogidas en el art. 149.1.13 CE o en otros preceptos con contenido económico. En otros términos, el fondo del debate reside en dilucidar el origen de la competencia de ordenación general de la economía, puesto que sólo si se afirma que tiene un origen distinto al meramente recopilatorio de competencias económicas podrá tener una sustantividad independiente de las que componen las diversas competencias con contenido económico y escapar de los límites ínsitos al art. 149.1.13 CE, que, no lo olvidemos, reduce la competencia de planificación general de la actividad económica al establecimiento de «bases» y a la «coordinación».

    De los argumentos recogidos por la STC 29/1986 parece desprenderse que la competencia de ordenación general de la economía deriva directamente de las previsiones recogidas en los diversos Estatutos de Autonomía 176. Sin embargo, y como han afirmado varios autores 177, no parece razonable que sea un Estatuto de Autonomía el que atribuya competencias al Estado, pues su función debe limitarse a explicitar las que ha asumido cada una de las Comunidades Autónomas. Por su parte, GÓMEZ-FERRER MORANT 178 parece que hace más hincapié en el respeto de la competencia «preconstitucional» del Estado de ordenación general de la economía por parte de los Estatutos de Autonomía, que en un origen de la competencia derivado de los mismos Estatutos, idea que tampoco salva los inconvenientes enunciados dado que, en cualquier caso, el respeto de la competencia sigue teniendo un claro origen estatutario. Otra posibilidad consiste en justificar esta competencia con base en la cláusula residual contenida en el art. 149.3 CE posición que avanza GÓMEZ-FERRER MORANT 179 sin terminar de afirmarla y que es sostenida con rotundidad por PÉREZ CALVO 180; esta interpretación resulta rechazable por desvirtuar el contenido de la cláusula de supletoriedad, al aplicarla a una materia de...

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