Las competencias en materia de clima: la complejidad jurídica del gobierno multinivel

AutorSusana Galera
Páginas195-234
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CAPÍTULO 6
LAS COMPETENCIAS EN MATERIA DE CLIMA:
LA COMPLEJIDAD JURÍDICA DEL GOBIERNO
MULTINIVEL
Susana Galera Rodrigo
Prof. Titular Derecho Administrativo URJC
Proyecto GLOCAL-RES
0. Planteamiento. 0.1. Acciones de clima: de lo internacional a lo global. 0.2. Las dificul-
tades del proceso descendente: las cuestiones competenciales. 1. Unión Europea: Acción
por el Clima en perspectiva horizontal: la centralidad de las competencias ambientales. 2.
Unión Europea: acción por el clima en perspectiva vertical: la relevancia de la acción
local. 2.1. La eficiencia energética de los sistemas urbanos: ahorro, reutilización y reno-
vables. 2.2. Los planes locales de clima y energía. 3. Ámbito estatal: el clima en el marco
competencial. 3.1. La planificación energética: ¿renovables y eficiencia? 3.2. Régimen
de comercio de derechos de emisión. 3.3. Almacenamiento geológico de CO2. 3.4. Efi-
ciencia energética: evaluación potencial energético sistemas urbanos. 3.5. Eficiencia
energética: régimen de autorización de instalaciones. 4. Reflexiones finales.
0. PLANTEAMIENTO
0.1. Acciones de clima: de lo internacional a lo global
Las políticas de clima, y las subsiguientes normas que las articulan, constitu-
yen una construcción reciente que representa la respuesta institucional a un reto
social de —casi— unáni me reconocimiento. En consecuencia, este grave proble-
ma se aborda por el derecho internacional, básicamente por la Convención Marco
de Naciones Unidas sobre Cambio Climático de 1992, que persigue «estabilizar
las concentraciones de gases de efecto invernadero (GEI) en la atmósfera a un
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Políticas locales de clima y energía: teoría y práctica
nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climáti-
co». Posteriormente, el Protocolo de Kioto de 1997 (en vigor 2005-2020) desa-
rrolla y concreta las disposiciones del convenio, incorpora objetivos específicos
de reducción GEI, así como instrumentos que habrán de llevar a la consecu-
ción de estos objetivos —entre ellos, el régimen de comercio de derechos de
emisión—. Hay que destacar aquí que este derecho internacional básico del
cambio climático1 hace una consideración progresiva de las acciones energé-
ticas como instrumentos para la consecución de objetivos climáticos, fijándose
ya desde su inicio la íntima relación entre los problemas climáticos —que
tienen naturaleza ambiental— y el sector energético, por la incidencia en todo
su ciclo de vida en aquellos.
Las sucesivas conferencias de las partes del convenio (COP) han profundi-
zado en su aplicación: en particular, la COP21 adoptó el texto que dará conti-
nuidad al Protocolo de Kioto a partir de 2020, el Acuerdo de París de 2015, que,
si bien se presentó como un éxito de la comunidad internacional dado su carác-
ter (cuasi) universal, lo cierto es que un examen de su contenido lleva a conclu-
siones menos optimistas, dada la debilitación del carácter vinculante de los
compromisos allí asumidos y la remisión a la fijación estatal de objetivos antes
incorporados al Protocolo2.
No faltan ya publicaciones que bajo la rúbrica «derecho del cambio climáti-
co» sistematizan, con distintos criterios3, las distintas acciones políticas y nor-
mativas adoptadas en todos los niveles territoriales, así como principios gene-
rales específicos alumbrados en este ámbito —principio de responsabilidades
conjuntas pero diferenciadas— que se añadirían a otros principios también es-
pecíficos pero ya asentados del derecho ambiental internacional —desarrollo
sostenible, contaminador-pagador y no regresión—.
Pero, además, y en cada uno de esos niveles territoriales, se debate la even-
tual modernización y adaptación de las estructuras organizativas de gestión y
gobierno de las acciones climáticas, pues, como ocurre con el medioambiente,
se trata de una política horizontal que, además de sus propios perfiles y técni-
cas, impregna con sus objetivos a todas las demás políticas públicas.
La consideración del derecho internacional del cambio climático que queda
referida no agota el conjunto de obligaciones y comportamientos que se esta-
1 Razquín Lizarraga (2012); más recientemente, Alenza García y Sanz Rubiales (2017: 451 y ss.).
2 En estos momentos, recién celebrada en Bonn la COP23, siguen «sin cuadrarse las cuentas»,
esto es, la remisión que se hizo de objetivos nacionales en la COP22 sigue sin hacer posible el objetivo
global que se convino en el Acuerdo de París. Cierto escepticismo sobre el alcance del Acuerdo de
París se advierte en Sarasíbar Iriarte (2016: 307 y ss.).
3 Un criterio muy generalizado es el que distingue las perspectivas top-down vs. bottom-up, y
también el que en clave del «continuum legalizador» discurre desde el Hard Law al Soft Law; sobre el
particular véase Hollo et al. (2013), y en particular el capítulo 7, de Antto Vihma, «Analizing Sof Law
and Hard Law in Climate Change», páginas 143 a 164.
Las competencias en materia de clima: la complejidad jurídica
del gobierno multinivel
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blecen a nivel internacional, pues algunos de ellos desbordan el marco dogmá-
tico clásico del derecho de los tratados. Y es que el más reciente derecho inter-
nacional se construye de una forma mucho más plural, con la intervención de
agentes distintos al Estado que también desarrollan su propia actividad interna-
cional, concurrente o separadamente a la de los Estados. Tal situación es parti-
cularmente característica en las acciones climáticas, puesto que la eficacia de
los objetivos de clima es muy dependiente de cómo se ejecuten aquellas accio-
nes en los niveles infraestratales, regionales y locales.
En lógica correspondencia con ese protagonismo, estos entes infraestatales
ya reconocidos entre nosotros como actores internacionales4, al desarrollar su
propia acción internacional, llegan a consensos y pactos que, aun sin tener la
fuerza vinculante de un tratado5, resultan eficaces al acabar por aplicarse en sus
respectivos ámbitos territoriales. Es el caso, por ejemplo, de lo que ha de ser un
plan local en materia de clima y energía, que queda establecido por el Pacto de
los Alcaldes por el Clima y la Energía: de adhesión voluntaria, está desembo-
cando en una revolución silenciosa que ha establecido un instrumento común
de gestión pública en materia de clima que alcanza ya al 36% de la población
de la UE-286.
0.2. Las dificultades del proceso descendente: las cuestiones
competenciales
La irrupción de este nuevo ámbito político y jurídico requiere inevitable-
mente determinar quién resulta habilitado por el ordenamiento para la adopción
del complejo de acciones que se desarrollan sucesivamente: negociación, deci-
sión, normativización, ejecución y controles —jurídicos y no jurídicos— de las
acciones climáticas, y ello en un escenario en el que resultan implicados, e in-
teraccionan, todos los niveles territoriales. Y queda así planteado el objeto de
este trabajo: la competencia para el establecimiento y ejecución de las medidas
climáticas. Esta determinación puede hacerse de dos formas: bien encajando en
las construcciones jurídicas y dogmáticas precedentes más afines estos nuevos
ámbitos de acción, o bien adecuando y actualizando los marcos jurídicos e ins-
titucionales para dar entrada singularizada a las nuevas acciones.
4 En este sentido, las SSTC 86/2016 y 228/2016 diferencian entre sujeto de derecho internacional
—con ius legationis y ius contrahendi, que sigue siendo el Estado— y los actores internacionales que,
aun careciendo de estas potestades, despliegan acción internacional en el ámbito de sus competencias.
5 Y sin constituir acuerdos internacionales no normativos que contienen declaraciones de
intenciones o compromisos de actuación de contenido político, técnico o logístico —Ley 25/2014, de
Tratados, artículos 2g y 43 y ss.—.
6 De acuerdo con el informe del JRC Science for Policy Report «Covenant of Mayors in gures:
8-year assessment», de noviembre 2017, a fecha de 4 de septiembre de 2016 se contabilizaban 6926
autoridades locales rmantes del pacto, representando 213 millones de habitantes, de los que 5437
habían presentado un plan local de clima y energía conforme a una metodología común.

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