Otras competencias estatales con incidencia en el ámbito de la vivienda
| Autor | Felipe Iglesias González |
| Cargo del Autor | Profesor de Derecho Administrativo. Universidad Autónoma de Madrid |
CAPÍTULO VII
OTRAS COMPETENCIAS ESTATALES CON INCIDENCIA EN EL ÁMBITO DE LA VIVIENDA
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LOS BENEFICIOS FISCALES COMO MECANISMO DE PROTECCIÓN DE LA PROMOCIÓN Y ADQUISICIÓN DE VIVIENDAS: LA POTESTAD TRIBUTARIA
No se puede analizar la distribución competencial relativa al fomento de la vivienda sin tener en cuenta que la actividad de fomento no sólo se produce a través del otorgamiento de ayudas directas a la promoción y adquisición de viviendas, sino que también se lleva a cabo con base en distintas medidas denominadas indirectas 558, fundamentalmente a través de beneficios fiscales y reducción de los aranceles fijados para Notarios y Registradores de la Propiedad.
Siendo claro que la competencia para regular las bonificaciones o tipos impositivos especiales reside en la Administración a la que corresponda la competencia para establecer los impuestos que recogen estos beneficios 559 y que, en gran medida, la potestad impositiva se encuentra en manos estatales en virtud de lo dispuesto en los arts. 133.1 y 149.1.14 CE 560, no nos puede sorprender que, mayoritariamente, los impuestos que, en la actualidad, prevén beneficios fiscales para la adquisición y promoción de viviendas se encuentren regulados por normativa estatal.
La regla general según la cual la determinación de los beneficios indirectos que estamos analizando corresponde en exclusiva al Estado vence en las Comunidades Autónomas Forales, en virtud de sus especiales competencias en el ámbito de las haciendas locales y, especialmente, para establecer tipos impositivos y bonificaciones o exenciones con independencia de las establecidas por el Estado 561. Paradigma de esta situación, resulta el especial régimen de bonificación en diversos impuestos municipales que se recogía anualmente en los Presupuestos Generales de Navarra hasta la aprobación de la Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, de Haciendas Locales, que rompe con esta política de bonificación para las viviendas de protección oficial 562.
En la última década, se ha producido una progresiva disminución de esta modalidad de incentivos a la adquisición y promoción de viviendas. Una buena muestra de esta situación de progresiva disminución la encontramos en las SsTC 6/1983, de 14 de febrero, y 116/1994, de 18 de abril, en las que se debatía acerca de la adecuación al orden constitucional de dos reducciones de los beneficios otorgados a las viviendas de protección oficial en la «contribución territorial urbana» 563, bonificaciones que, finalmente, terminarán desapareciendo en el impuesto que le sucede, el impuesto sobre bienes inmuebles.
La gran reducción de los beneficios tributarios atribuidos a las Viviendas de Protección Oficial se lleva a cabo a partir de la Ley 39/1988, reguladora de las haciendas locales, cuya disposición adicional novena prevé que «a partir del 31 de diciembre de 1989 quedarán suprimidos cuantos beneficios fiscales estuvieren establecidos en los tributos locales, tanto de forma genérica como específica, en toda clase de disposiciones distintas de la de régimen local, sin que su actual vigencia pueda ser invocada respecto de ninguno de los tributos regulados en la presente Ley (...)» 564. Esta reducción de los incentivos indirectos se explica por la dificultad de controlar el gasto público (menores ingresos) derivados de estos incentivos, frente a la facilidad de conocer los gastos derivados de las ayudas directas a través de su reconocimiento y control presupuestario 565.
Por otra parte, también se puede afirmar que la reducción de estos beneficios fiscales especialmente dirigidos a las viviendas que hemos denominado de protección pública (fundamentalmente VPO), se ha combinado con un fortalecimiento de los beneficios derivados de la adquisición de vivienda, inclúyase a estos efectos las cuentas vivienda, en el Impuesto sobre la Renta de las Personales Físicas. Esta concentración de las ayudas fiscales a la adquisición de viviendas en el Impuesto Sobre la Renta ha sido de tal magnitud que algún autor ha considerado, y no sin razón, que se ha convertido en el más importante instrumento, por el volumen de recursos 566, de la política de vivienda 567. Asimismo, ha de considerarse que este régimen de incentivos fiscales en el Impuesto sobre la renta, tal y como está planteada en la actualidad, supone la desaparición de un especial tratamiento a las viviendas sujetas a algún tipo de protección, al aplicarse la deducción a cualquier categoría de vivienda. Ya analizamos esta cuestión en el Capítulo I (Introducción) de la presente investigación, en la que se cuantifica la importancia de estas ayudas fiscales (vid. cuadro del apartado 4.1. del Capítulo I).
La opción entre ayudas directas o indirectas para promover determinado sector no resulta inocua desde el punto de vista competencial. Desde la perspectiva subvencional, tan sólo cuando entre en juego algún título competencial estatal específico, el Estado podrá determinar, aunque genéricamente, el destino de las cantidades que aporta, tal y como ha señalado la STC 13/1992. Frente a esta limitación, el Tribunal Constitucional ha permitido que la competencia para regular tributos considerados estatales, tanto con fines fiscales como parafiscales, pueda atraer la competencia sobre determinada materia. A estos efectos, resulta paradigmática la STC 87/1987, de 2 de junio, que justifica la competencia estatal para calificar una película como de «arte y ensayo» o su identificación con el signo «X» en los siguientes términos:
«La calificación de una película como de «arte o ensayo» o su identificación con el signo «X» lleva aparejada en la Legislación estatal (Ley 1/82, de 24 de febrero) una serie de efectos de carácter fiscal cuya adjudicación no puede realizarse sino de una manera uniforme en todo el territorio, al corresponder a impuestos y exacciones estatales. Así, las películas X quedan sujetas a una exacción parafiscal y a un tipo agravado del impuesto sobre espectáculos públicos (...). Este peculiar régimen fiscal ha de encontrar una aplicación uniforme, pues sería inconciliable con lo prevenido en el art. 149.1.1 en relación con los deberes tributarios en presencia (art. 31.1 de la misma norma fundamental), la existencia en este punto de una potencial diversidad de criterios para la adjudicación de unas calificaciones que así operan como presupuesto de tratamientos específicos respecto de impuestos y exacciones estatales» (F.J. 3º) 568 (cursiva nuestra).
Esta línea jurisprudencial estatal ha levantado una relevante crítica por el razonamiento tautológico empleado para justificar la competencia estatal 569 y por el extraordinario poder expansivo que pone en manos estatales. En este último sentido, FERNÁNDEZ FARRERES 570 critica esta argumentación del Tribunal Constitucional por la que bastaría articular la actividad de fomento mediante beneficios tributarios para vaciar de manera absoluta las competencias autonómicas sobre las materias en las que estas medidas inciden 571.
Compartimos estas críticas puesto que la competencia para establecer ayudas indirectas no impide que sean las Comunidades Autónomas las que reconozcan la existencia de las condiciones jurídicas que permiten y justifican el otorgamiento de estos beneficios, ni pueden suponer la atracción de campo competencial autonómico alguno. Dicho en otros términos, si estamos en presencia de una materia en la que la Comunidad Autónoma resulta competente, la competencia estatal para regular estos beneficios se acaba en la determinación del supuesto de hecho que debe concurrir para que se otorgue el correspondiente beneficio tributario o arancelario, pero no puede legitimar la competencia de gestión o ejecución alguna.
En el ámbito de la vivienda, la competencia estatal para configurar estos beneficios fiscales y arancelarios con el objeto de promover la adquisición y construcción de viviendas no conlleva mayores poderes estatales que los derivados sencillamente de la determinación de la cuantía de estos beneficios, sin que restrinja competencia autonómica alguna.
Así, si aplicáramos la argumentación contenida en la STC 87/ 1987, la competencia para otorgar la calificación provisional de VPO debería corresponder al Estado, puesto que, por ejemplo, el otorgamiento de la calificación provisional consolida la exención del Impuesto de Transmisiones Patrimoniales si ésta se consigue en el plazo de tres años desde el otorgamiento provisional de la exención. Sin embargo, el procedimiento seguido es bien distinto, correspondiendo a las Comunidades Autónomas la competencia relativa al otorgamiento de la calificación provisional, sin que la competencia estatal para el establecimiento de la exención del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales, en este caso, distraiga competencia autonómica alguna.
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LA COORDINACIÓN DE LA PLANIFICACIÓN GENERAL DE LA ACTIVIDAD ECONÓMICA Y LA PROTECCIÓN PÚBLICA A LA VIVIENDA
2.1. LA COMPETENCIA ESTATAL DE COORDINACIÓN Y SU DISTINCIÓN CON EL ESTABLECIMIENTO DE BASES
El concepto jurídico de coordinación es susceptible de diversas acepciones. En términos generales y en cuanto a la recepción del concepto de coordinación en la Constitución Española, se puede distinguir claramente la coordinación como principio de la actuación administrativa, plasmado en el art. 103 CE 572, y la coordinación como criterio de atribución competencial, recogido en diversos apartados del art. 149.1 CE 573. En este apartado, vamos a analizar la segunda de las acepciones dado que el art. 149.1.13 CE reserva al Estado la competencia sobre coordinación de la planificación general de la economía y con base en este título competencial el Estado puede incidir, al menos teóricamente, en el ámbito de la vivienda. Ya hemos analizado la competencia estatal para establecer bases de la ordenación general de la económica, por lo que dedicaremos este apartado a estudiar el concepto de coordinación como competencia, su imbricación en el ámbito económico y, finalmente, su incidencia en el...
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