Las competencias de las entidades metropolitanas en el derecho
| Autor | M.ª Concepción Barrero Rodríguez |
| Cargo | Profesora Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Sevilla |
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INTRODUCCION. LAS COMPETENCIAS DE LAS AREAS METROPOLITANAS, CLAVE DE SU CONSTITUCION
Este estudio tiene por objeto la determinación de aquel conjunto de competencias llamado a constituir el sustrato de la acción de las Entidades metropolitanas, así como el examen de su actual regulación jurídica. La pregunta que concretamente debe formularse es la de si puede hablarse de la existencia de un conjunto de competencias «genuinamente metropolitanas o de un «contenido competencial mínimo», «esencial», predicable de todas las Entidades de este carácter, o si, por el contrario, estamos ante una Administración abocada, ya sea desde su misma naturaleza de Entidad con una innata vocación de singularidad, ya desde el ordenamiento jurídico que la rige, a un principio de diversidad competencial de imposible reconducción a la unidad.
La importancia de esta cuestión no queda, además, circunscrita a lo que de relevante tienen en sí mismas las competencias en cuanto:fundamento y razón de ser de cualquier Administración pública; se extiende a otras cuestiones de indudable trascendencia. La organización del ente, su procedimiento de constitución o el régimen económico y financiero que vaya a regirlo constituyen aspectos directamente condicionados por aquellos cometidos objeto de su actuación (Ref.).
En efecto, son las competencias que al Area metropolitana se confieran las que van a determinar su estructura administrativa. Qué duda cabe que si se camina hacia una Administración de base territorial ha de defenderse la naturaleza democrática de sus órganos de gobierno y administración; una exigencia al margen de aquellas otras Areas metropolitanas inspiradas en los parámetros propios de los entes de carácter institucional.
Las competencias van a condicionar también, y de otra parte, el procedimiento de constitución de las Areas metropolitanas. Las exigencias mínimas establecidas en este punto por la Ley Básica de Régimen Local de 2 de abril de 1985 (LBRL) habrán de interpretarse, a pesar de su aparente uniformidad, con un sentido y alcance diferente en función de cuales vayan a ser las competencias del ente que se crea. Así, pudiera pensarse que en aquellos supuestos en los que se prevea un trasvase en favor del Area metropolitana de algunas de las facultades que integran el núcleo básico de la autonomía local ha de otorgarse carácter vinculante al informe municipal emitido en ese procedimiento (Ref.); naturaleza de la que obviamente carecería en aquellos otros casos en los que los servicios municipales mínimos no se vean afectados.
El régimen económico y financiero del Area metropolitana será, igualmente, el resultado de sus competencias; del número de materias en las que haya de intervenir, así como de las funciones concretas que sobre cada una de ellas tengan atribuidas. Y no sólo porque a mayor número de competencias mayor coste de funcionamiento del ente y mayor necesidad, en consecuencia, de recursos financieros; sino, sobre todo, porque un eventual diseño de estas Entidades sobre los parámetros característicos de las Administraciones de base territorial les abriría la puerta al conjunto de potestades propias de los Entes de esta naturaleza (Ref.).
Por último, puede afirmarse que el resultado final del modelo de organización territorial consagrado en la Constitución de 1978 va a depender decididamente de la forma en la que las Areas metropolitanas queden definitivamente configuradas, lo que, por encima de cualquier otro factor, ha de ser el resultado de las competencias que se les atribuyan. Resulta por ello lógico que sea precisamente este de las competencias el aspecto sobre el que está llamado a girar todo el debate político y jurídico que inevitablemente pone en marcha cualquier proceso de redistribución territorial del poder.
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LOS INTERESES METROPOLITANOS COMO CRITERIO DE DELIMITACION DE COMPETENCIAS. LA POSIBILIDAD DE AISLAR UN CONTENIDO COMPETENCIAL MINIMO EN FAVOR DE LAS AREAS METROPOLITANAS
No cabe duda de que es la naturaleza y el carácter de las necesidades públicas a las que haya de darse, en cada caso, satisfacción la clave para la distribución y atribución del poder entre las diferentes Administraciones públicas. Serán, en relación con las Areas metropolitanas, las propias peculiaridades de unos espacios de características bien definidas y los intereses generales de quienes los habitan los parámetros desde los que ha de procederse a la fijación de las competencias propias del ente que los administre; de ahí la conveniencia de comenzar este análisis con un examen de aquellas notas que definen, no ya el Area metropolitana en cuanto Entidad pública dotada por nuestra legislación de ciertos caracteres, sino a la realidad que constituye su sustrato: el que pudiera denominarse, a fin de no confundirlo con ésta, el espacio metropolitano.
Aunque no existe, ciertamente, un total acuerdo doctrinal acerca de los criterios que hayan de servir de base a su definición- en su conceptuación se manejan elementos tales como el grado de densidad demográfica, el índice de crecimiento de los Municipios asentados en la zona o el carácter no agrícola de sus funciones básicas -, no puede afirmarse, sin embargo, que nos encontremos ante una noción de perfiles oscuros, ante un concepto resbaladizo. La de Area metropolitana constituye una expresión sobre cuyo alcance, en esta dimensión puramente fáctica, no parecen existir muchas dudas, dada la común aceptación de su significado. Areas metropolitanas son las grandes aglomeraciones urbanas en un ámbito territorial que por lo general abarca a varios términos municipales, cuyos límites en apariencia parecen haber desaparecido y entre los que existe una fuerte vinculación económica y social, un constante flujo de movimiento entre los lugares de residencia, trabajo y ocio. En estos términos define, además, el artículo 43.2 de la LBRL a ese sustrato que ha de servir de base a la creación de la Entidad metropolitana: «grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existan vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras» (Ref.).
Son, precisamente, las singularidades de estos espacios las que generan una serie de problemas peculiares de difícil resolución por parte de las Administraciones con presencia en el territorio, fundamentalmente la municipal, van a manifestar la necesidad de una nueva Entidad encargada de su satisfacción; sus competencias, en consecuencia, serán las destinadas a ese fin; aquellas que conecten de manera directa con los intereses propios de su población. Aunque bien es cierto que cada área de esta naturaleza presenta su propio carácter y es portadora de problemas y necesidades concretas, no transferibles a otras zonas similares; todas ellas cuentan, sin embargo, con un sustrato común desde el que se hace posible esa delimitación competencial que nos proponemos.
A la consecución de este objetivo puede conducirnos el análisis, de una parte, de aquellas funciones que, porque así lo impone la propia realidad de su base física, estas Entidades están llamadas a desarrollar y, de otra, la delimitación de los ámbitos materiales sobre los que habría de proyectarse una acción de tal género.
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Los cometidos básicos de las Entidades de gobierno de los espacios metropolitanos: gestión supramunicipal y coordinación
¿Cuáles son, en primer término, los cometidos básicos de un Area metropolitana; ese conjunto de funciones que la dotan de fundamento y razón de ser?
Las propias características de las unidades territoriales que estudiamos- continuidad urbana, alta concentración demográfica, elevado índice de movilidad en la zona... -, muestran con evidencia la necesidad de una actuación pública en un doble plano o ámbito: de una parte, en el de la gestión o prestación supramunicipal de determinados servicios que por razones de índole diversa- económica, de eficacia...- adquieren en ese espacio que trasciende al de los concretos Municipios una más adecuada unidad de prestación; de otra, en el de la coordinación de una serie de competencias que la concurrencia de varias Administraciones en un mismo territorio hace no sólo aconsejable, sino absolutamente necesaria en aras del cumplimiento del propio postulado constitucional de eficacia.
Han sido estas, además, las dos funciones que tradicionalmente han dotado de contenido la actuación de los entes de gobierno metropolitano. De hecho, la preponderancia de uno u otro cometido ha dado origen a dos sistemas de gobierno metropolitano de corte diferente: los que operan una transferencia de las competencias municipales en favor de la nueva Entidad y los que se limitan al ejercicio de potestades simplemente coordinadoras de unas competencias cuya titularidad, por lo común municipal, no se ve alterada a resultas de su aparición, entre ambas opciones, toda una gama de posibilidades en atención a la forma en que se combinen esas dos funcionalidades.
Son, en realidad, estos modelos de Administración metropolitana que pudiéramos denominar mixtos los que cuentan en nuestros días con un mayor índice de implantación en cuanto que su capacidad de respuesta a las necesidades sociales es, evidentemente, mucho más elevada que la de aquellos otros que circunscriben su actuación a uno solo de esos cometidos. La regulación jurídica en España, originariamente vinculada a una Entidad metropolitana exclusivamente adscrita a las necesidades de coordinación de los planeamientos urbanísticos en los espacios que le servían de base, se inscribe hoy claramente en está línea. El artículo 43.2 de la LBRL aunque, en apariencia pudiera, ciertamente, parecer que está pensando en una Administración de índole esencialmente coordinadora, acoge, sin embargo, con claridad...
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