Competencias ejecutivas de las comunidades autónomas en materia de defensa de la competencia
| Autor | Julio Costas Comesaña |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Dereito Mercantil Universidade de Vigo |
(Comentario a la Sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de noviembre de 1999)
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ANTECEDENTES Y ÁMBITO DE LOS RECURSOS
Como es conocido, la Ley de Defensa de la Competencia de 1989 constituye una adaptación y puesta al día de la Ley sobre Represión de las Prácticas Restrictivas de la Competencia de 1963, y de ésta hereda la opción por un control administrativo de las conductas restrictivas y abusivas de la libre competencia a cargo de dos órganos de carácter único y con competencia en todo el territorio nacional: el Servicio de Defensa de la Competencia, como órgano instructor de los distintos procedimientos administrativos de defensa de la competencia, y el Tribunal de Defensa de la Competencia, como órgano resolutorio. El legislador de la LDC de 1989, en ningún momento se cuestiona la sustitución de este sistema de tutela administrativa de la libre competencia que reproduce aunque con algunas variaciones de orden técnico. Así, no existe en la LDC un precepto similar al artículo 10 de la Ley de 1963, donde se disponía: «la competencia del Tribunal será privativa en cuanto a las declaraciones e intimaciones previstas en esta Ley, y las resoluciones que el mismo adopte en la materia gozarán de la presunción legal de certeza, sin posibilidad de prueba en contrario, y surtirán plenitud de efectos jurIdicos en todos los ámbitos jurisdiccionales y administrativos, sin perjuicio de las consecuencias civiles, penales o laborales, que de aquéllas se deriven sea deducidas en cada caso por la jurisdicción que corresponda». Esta segunda oración se consideraba tácitamente derogada por la Constitución, al vulnerar el derecho fundamental a una tutela judicial efectiva. Pero la idea de que la competencia del TDC es privativa, justificada en la Exposición de Motivos de la Ley de 1963 en «la necesidad de establecer una jurisdicción única que declare la existencia o inexistencia de la práctica restrictiva», sigue presente en artículo 13 LDC, y así lo tiene afirmado el propio TDC en diversas resoluciones que cuentan con el beneplácito del Tribunal Supremo, aunque existen opiniones distintas en la doctrina(1).
Pero al margen de si los órganos jurisdiccionales pueden aplicar, siquiera a título incidental, la prohibición de acuerdos restrictivos (art. 1) y la de abuso de posición dominante (art. 6), no hay duda que el Servicio y el Tribunal asumen en exclusiva las funciones de policía de la libre competencia que les encomienda la LDC para todo el territorio nacional, sea cual sea el ámbito territorial del mercado español (local, autonómico o supraautonómico) en el que la conducta realizada produzca sus efectos restrictivos de la competencia. La lectura de diversos preceptos de la Ley [entre otros: arts. 2.2, 4, 9, 10, 20, 25.a) y c), 26.1.a) y b), 31.a) y b) y 51], permite realizar esta afirmación, que ratifican los artículos 1, 2 y 3 del R.D. 358/1965, de 4 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento del TDC: «el Tribunal de Defensa de la Competencia ejerce su jurisdicción en todo el territorio español, extendiéndose a todas las situaciones que se contemplan en la Ley, siempre que produzcan sus efectos dentro del mercado nacional, siendo su competencia en cuanto a las declaraciones e intimaciones previstas en la Ley privativa en el orden administrativo».
Este monopolio del SDC y del TDC en la ejecución de la Ley de Defensa de la Competencia ya fue tachado de inconstitucional, durante la tramitación parlamentaria del proyecto de LDC, por el grupo parlamentario catalán en la medida que atribuía a órganos del Estado las competencias de tutela de la competencia respecto de conductas cuyos efectos restrictivos no superaban el territorio de sus respectivas Comunidades Autónomas y que, conforme a las competencias asumidas en sus respectivos Estatutos de Autonomía, debían ser ejercidas por órganos de la Administración autonómica.
La desestimación de sus enmiendas origina que, en los días 17 y 18 de octubre de 1989, el Gobierno Vasco y el Consejo Ejecutivo de la Generalitat de Cataluña, respectivamente, interpongan sendos recursos de inconstitucionalidad contra diversos artículos de la LDC recién aprobada, por considerar que no respetaban el orden constitucional de distribución de competencias en la materia «defensa de la competencia». El ámbito normativo de impugnación de los recursos es sustancialmente coincidente, a excepción de los artículos 30, 32.1, 35, 49 y 53 que sólo son impugnados por el Consejo Ejecutivo de la Generalitat de Cataluña, por lo que el TC acuerda su acumulación. En concreto, con argumentos análogos, los promotores de los recursos sostienen la inconstitucionalidad de los preceptos siguientes: artículo 4 (atribuye al TDC la competencia de autorizar singularmente los acuerdos y conductas prohibidas por el art. 1, que prohibe toda conducta concertada que limite la competencia en todo o «en parte» del mercado español); artículo 7 (confiere al TDC la competencia para perseguir las conductas desleales que falseen sensiblemente la competencia en todo o «en parte» del mercado nacional); artículo 9 (intimaciones del TDC a quienes realicen actos de los descritos en los arts. 1, 6 -abusos de posición dominante en todo o «en parte» del mercado nacional- y 7); artículo 10.1 y 4 (competencia del TDC para imponer multas sancionadoras a quienes infrinjan los arts. 1, 6, 7 y 4.2); artículo 11 (competencia del Tribunal para imponer multas coercitivas); artículo 12.2 (interrupción de la prescripción de las infracciones y sanciones por actos del SDC y del TDC tendentes a la investigación, instrucción o persecución de la infracción); artículo 20 (la competencia del Tribunal se extiende a todo el territorio español); artículo 25.a) y c) (compete al Tribunal resolver los asuntos que tiene atribuidos por esta Ley, y autorizar las conductas concertadas prohibidas por el art. 1 en los supuestos del art. 3); artículo 30 (adscripción del SDC al Ministerio de Economía); artículo 31.a) y b) (atribuyen al Servicio las funciones ejecutivas respecto de los expedientes y resoluciones relativas a toda conducta prohibida por la LDC); artículos 32.1 (deberes de colaboración e información), 33.1 (funciones de investigación e inspección) 34.2 y 3 (investigación domiciliaria), 35 (Registro de Defensa de la Competencia), Título Tercero, Capítulo I, artículos 36 a 49 (del procedimiento en materia de acuerdos y prácticas prohibidas y autorizadas), artículo 53 (tratamiento de la información confidencial) y Disposición Transitoria primera (notificación al SDC de los acuerdos existentes a la entrada en vigor de la LDC), porque al atribuir en exclusiva al Servicio o al Tribunal tales competencias de ejecución del régimen jurIdico de defensa de la competencia están excluyendo la existencia de órganos autonómicos equivalentes.
Con posterioridad a la interposición de los recursos, el Real Decreto-ley 6/1999, de 16 de abril, de medidas urgentes de liberalización e incremento de la competencia, introdujo diversas modificaciones en la LDC, entre ellas, modificó el contenido del artículo 31 tachado de inconstitucional por los recurrentes, pero como el nuevo texto sigue atribuyendo al SDC funciones ejecutivas de la legislación de defensa de la competencia reivindicadas como propias por las Comunidades Autónomas recurrentes, el TC afirma la persistencia de la controversia competencial respecto del mencionado precepto (fundamento jurIdico 1.°). También el tiempo trascurrido entre la publicación de la LDC y la resolución de los recursos (once años) ha producido la pérdida de la causa de inconstitucionalidad de la Disposición Transitoria primera de la Ley, que concedía a los autores de los acuerdos colusorios existentes a su entrada en vigor una «inmunidad frente a las multas» de seis meses, siempre que dentro de ese plazo fuese notificado al SDC al objeto de obtener del TDC una resolución de autorización singular.
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FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA STC 208/1999, DE 11 DE NOVIEMBRE
Los recursos de inconstitucionalidad fueron parcialmente estimados por el Pleno del Tribunal Constitucional en su Sentencia de 11 de noviembre de 1999, de la que fue ponente el Magistrado don Tomás S. Vives Antón, contando con dos votos particulares, uno disidente y el otro concurrente. La dissenting opinión la formula el magistrado don Julio Diego González Campos, y se adhieren los magistrados don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera y don Vicente Conde Martín de Hijas, mientras que la concurring opinión es formulada por el magistrado don Fernando Garrido Falla. El fallo de la sentencia declara inconstitucional la cláusula «en todo o en parte del mercado nacional», contenida expresamente o por remisión en los artículos 4, 7, 9, 10, 11 y 25 .a) ye), en la medida en que desconoce las competencias ejecutivas de la legislación estatal sobre defensa de la competencia atribuidas a las Comunidades Autónomas recurrentes en sus respectivos Estatutos, difiriendo su nulidad hasta el momento en el que, establecidos por Ley estatal los criterios de conexión pertinentes, puedan las Comunidades Autónomas ejercitarlas, con apoyo, entre otros, en los siguientes fundamentos jurIdicos: «2. En los presentes recursos de inconstitucionalidad subyace una controversia competencial respecto del ámbito de aplicación de la Ley 16/1989, de 17 de julio, pues pese a que las partes admitan sin reserva alguna que corresponde al Estado la potestad de normación en materia de "de defensa de la competencia", el debate radica en la determinación de la Administración competente para la ejecución de los preceptos de la LDC.
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En efecto, las representaciones de las Comunidades Autónomas recurrentes sostienen, en esencia, que los antes mencionados preceptos de la LDC han invadido las competencias de ejecución que sus respectivos estatutos les reconocen respecto de la "legislación de defensa de la competencia". De un lado, porque esta materia no está incluida en la relación de competencias del Estado que se contienen el...
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