Competencias de las Diputaciones provinciales en materia de consumo
| Autor | Alejandro Nieto |
| Páginas | 21-34 |
Page 21
Al cabo de los casi dos años transcurridos desde la aprobación de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios (Ley 26/1984, de 19 de julio), sus bonísimas intenciones no consiguen saltar del papel a la realidad, bloqueadas por muchas dificultades, que la Ley no supo evitar. De entre ellas, vamos a ocuparnos aquí del tema de las competencias, planteado desde la reducida óptica de las Diputaciones provinciales. Porque es el caso que prácticamente todas las Administraciones Públicas están deseando poner en marcha las medidas previstas en la Ley, y no consiguen hacerlo por la desdichada circunstancia de que no saben exactamente hasta donde llegan sus competencias en la materia. Con lo cual se están defraudando las espectativas que la opinión pública depositó -quizás con exceso- en dicha Ley. Y es que realmente pocas cuestiones están reguladas de una manera tan embrollada como esta de las competencias, hasta tal punto que su comprensión resulta a primera vista ininteligible. Situación provocada por una desgraciada serie de circunstancias concurrentes, a cual más grave.
-
Por un lado, se superponen múltiples organizaciones, afanadas todas en asumir competencias, que terminan -como el perro del hortelano- impidiéndose recíprocamente una actuación desembarazada y eficaz. En este panorama son de destacar: - las tensiones competenciales entre la Comuni dad Europea y España, en cuanto Estado miembro; - las tensiones internas entre el Estado y las Comunidades Autónomas; - las tensiones entre el Estado y las Corporacio nes Locales; - las tensiones entre las Comunidades Autóno mas y las Corporaciones Locales de su territorio; - y, en fin, las tensiones entre Diputaciones pro vinciales y Ayuntamientos. B} El ordenamiento jurídico, por su parte, no ha acertado a abordar el problema de una manera rigurosa. Más aún, se tiene la sensación de que las leyes, conscientes de la dificultad técnica y política del tema, lo están rehuyendo de forma deliberada y, en su consecuencia, en lugar de ofrecer una solución precisa, se limitan a posponerla mediante una cadena de remisiones, que se alarga indefinidamente. Las leyes no entran nunca en el fondo del asunto, sino que se limitan a remitirse a la regulación que haya hecho, o pueda hacer en el futuro, otra norma, sin que hasta la fecha haya aparecido la ley que cierre el sistema con una solución clara.
-
Y para mayor desgracia, fallan los mecanismos de/emisión por la circunstancia de que el consumo no es una «materia» en sentido constitucional y, por tanto, no sirve de criterio partidor de competencias. Como es sabido, el bloque constitucional atribuye competencias en razón a materias concretas. Por ello, cuando nos encontramos con una actividad pública que no constituye, por sí misma, una materia definida, sino que se inserta en varias materias de las tipificadas en la Constitución (y cada una de ellas con una atribución competencial distinta), el resultado es la duda, puesto que no se sabe cuál de estas materias puede atraer a la del consumo. La defensa de los consumidores y usuarios no es, en rigor, una «materia» sino que se refiere a un conjunto heterogéneo y variadísimo de materias, cada una de las cuales tiene una atribución competencial distinta.
La sentencia del Tribunal Constitucional de 30.11.1 982 ha descrito perfectamente la situación en los siguientes términos: «La defensa del consumidor... es un concepto de tal amplitud y de contornos imprecisos que, con ser dificultosa en ocasiones la operación calificadora de una norma cuyo designio pudiera entenderse "que es la protección del consumidor, la operación no resolvería el problema, pues la norma pudiera estar comprendida en más de una de las reglas definidoras de competencias. Y esto podrá ocurrir cuando una regla que tiene por fin la protección del consumidor pertenece también a conjuntos normativos configurados según un criterio de clasificación de disciplinas jurídicas presente, de algún modo, en el artículo 149.1 de la Constitución (nos referimos a la legislación civil, a la legislación procesal, etc.). A esto se une el que la Constitución (arts. 148 y 149) -y dentro del marco establecido en ella, que condiciona necesariamente el contenido estatutario-, además del aludido criterio de distribución competencial, define competencias atendiendo a lo que es el objeto de la norma (la sanidad, por ejemplo). Concurren así varias reglas compe-tenciales, respecto de las cualesPage 22 deberá examinarse cuál de ellas es la prevalente y, por tanto, aplicable al caso. La concurrencia de reglas determinará, en ocasiones, la exclusión de una; mas en otras, la competencia, además de apoyarse en la definidora de competencia en el sector de la defensa del consumidor, podrá justificarse también por otra regla, lo que refuerza la solución. El carácter interdisciplinario o plurisdícíplinario del conjunto normativo que, sin contornos precisos, tiene por objeto la protección del consumidor, y también la plural inclusión de una regla en sectores distintos, como pueden ser el del consumo y el de la sanidad, tendrán que llevarnos a criterios de elección de la regla aplicable. Por supuesto, las técnicas a utilizar para indagar cuál es la regla competencial que debe prevalecer -cuando no puedan aplicarse conjuntamente- tendrán que tener muy presente, junto con los ámbitos competenciales definidos, la razón o fin de la regla, desde la perspectiva de distribución de competencias posibles según la Constitución». La cita ha sido inevitablemente larga, pero la proli-gidad del Tribunal nos demuestra la necesidad de tener en cuenta los múltiples factores que aquí concurren y explica la dificultad del planteamiento y, por ende, de la solución.
En cualquier caso, la postura del Tribunal Constitucional -en los dos supuestos que hasta ahora han llegado a su conocimiento- es, más bien, cautelosa, puesto que se ha limitado a resolver los casos concretos en litigio, aplicando una doctrina, muy importante ciertamente, pero de generalización nada sencilla. La doctrina, por su parte, revela una perceptible desesperación ante las deficiencias e imprevisiones normativas, sin perjuicio de haber empezado a introducir ya, a la luz de las sentencias del Tribunal Constitucional, determinados criterios de racionalización o inteligibilidad del caos. (Cfr. concretamente: Santamaría Pastor, La regulación normativa de la distribución competencial, en «Estudios sobre el consumo», núm. 3, 1984, págs. 161-170); y Luís M. Cazorla Prieto, en los Comentarios a la Constitución, dirigidos por Garrido Falla, 2.a ed., 1985, págs. 849 y sigs.). Nuestra intención, en él presente artículo, es, sin embargo, mucho más modesta, puesto que nos vamos a detener en el análisis del Derecho positivo en lo que se refiere a un punto muy concreto: las competencias atribuidas a las Diputaciones provinciales.
A tal efecto, nuestro examen va a comenzar con la Ley de Bases del Régimen Local, y a partir de ella, seguiremos pacientemente el hilo de-las remisiones normativas, hasta llegar a sentar un repertorio mínimo de consecuencias.
Siendo las Provincias una Entidad local, parece lógico empezar el estudio por la legislación local. Concretamente, el artículo 7.1 de la Ley de Bases del Régimen Local (ley 7/1 985, de 2 de abril, en adelante. LBRL) distingue entre competencias propias de las Entidades locales y competencias atribuidas por delegación. Añadiendo que las competencias propias (de las que ahora vamos a ocuparnos) «sólo podrán ser determinadas por la ley». Precisando el artículo 36.1 que «son competencias propias de la Diputación las que les atribuyan, en este concepto, las Leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas en los diferentes sectores de la acción pública...». En su consecuencia, hay que distinguir las siguientes vanantes:
-
Atribuidas por la legislación sectorial del Estado Una modalidad de tan singular importancia, que será examinada separadamente y con detalle en un epígrafe posterior
-
Atribuidas por la legislación sectorial de la Comunidad Autónoma respectiva Si la LBRL se abstiene, inicialmente, de realizar atribuciones competenciales, prefiriendo remitirse a la legislación sectorial de las Comunidades Autónomas, parece lógico que las leyes del consumo de las Comunidades Autónomas procedieran ya a esta atribución concreta. Y sin embargo, no ha sido así. De ordinario, la legislación territorial no hace pronunciamientos de este tipo, dejando abierta la interrogante. Para comprobarlos, vamos a ver la regulación de una ley de este tipo: La 5/1985, de 8 de julio, de los consumidores y usuarios en Andalucía.
En ella, y contra lo que podía esperarse, las atribuciones competenciales son absolutamente genéricas, sin precisión alguna en la mayor parte de los casos, remitiéndose a una posterior concreción, posiblemente reglamentaria.
-
Así se hace en la mayor parte de los supuestos
Page 23
- «Los poderes públicos de la Junta de Andalucía garantizarán con medidas eficaces la defensa de los consumidores y usuarios, dentro del ámbito de su jurisdicción y competencia» (art. 2.1). - «Las Administraciones Públicas de la Comuni dad Autónoma de Andalucía velarán para que los consumidores y usuarios conozcan las condicio nes y modos de consumo» (art. 6.2). - «Las Administraciones Públicas de la Comuni dad Autónoma de Andalucía ejercerán la adecua da vigilancia y control» (art. 7).
- «Las Administraciones Públicas de la Comuni dad Autónoma de Andalucía ejercerán medidas de vigilancia especial y permanente» (art. 9}, etc.
-
En otros casos se precisa, al menos, que la competencia es de la Administración de la Junta, excluyendo así a las otras Administraciones Públicas, es decir, a las...
-
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba