Las competencias autonómicas en relación con los órganos colegiados
| Autor | Julián Valero Torrijos |
| Páginas | 459-487 |
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Una vez fijado el alcance de las competencias estatales básicas sobre el régimen jurídico de los órganos colegiados es preciso analizar el otro componente de la fórmula de reparto competencial, el ámbito que corresponde a la regulación que pueden dictar las Comunidades Autónomas, si bien incidentalmente se hará referencia a otros sujetos titulares de potestades normativas en la medida que su actividad puede tener una importancia decisiva en la configuración de la organización y el funcionamiento de dichos órganos, relevancia especialmente presente en el caso de la Administración Local.
Por tanto, el objeto de nuestro análisis se centra en el entendimiento que las Comunidades Autónomas han realizado de las bases estatales a la hora de regular el régimen jurídico de los órganos administrativos colegiados, de ahí que se haya optado por examinar la normativa llamada en primer lugar a completar dicha tarea: la legislación autonómica sobre su propia Administración Pública común y sobre los distintos tipos de Administraciones que, sin estar integradas formalmente en su estructura organizativa, se encuentran bajo el ámbito de aplicación de las normas autonómicas. Ahora bien, el ejercicio por las Comunidades Autónomas de sus competencias no se agota en esta actividad reguladora de carácter general, existiendo innumerables regulaciones de diverso rango que, tanto por su carácter excesivamente específico como por su difícil acceso al no encontrarse publicadas oficialmente, quedan fuera del presente estudio, sin perjuicio de que algunas sean referidas en un momento posterior por las peculiares soluciones que plantean.
Una vez fijados los parámetros competenciales, y teniendo en cuenta las limitaciones que imponen, nos ocuparemos de examinar las principales caracte-459
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rísticas y singularidades de las normas dictadas y precisar en qué medida su contenido respeta las exigencias de las normas estatales básicas. Ahora bien, la utilidad de cualquier tarea comparatista exige que se cimiente en el estudio de los preceptos concretos donde se recoge la regulación que se pretende analizar, pues de otra manera nos encontraríamos abocados a repetir las generalidades y lugares comunes en que se basan numerosos afirmaciones sobre la realidad autonómica.
Con carácter general es posible afirmar que la dispersión y la heterogeneidad son las dos notas que se encuentran presentes con mayor intensidad en el régimen jurídico autonómico de los órganos colegiados, configuración que en gran medida se debe a las escasas regulaciones de carácter general así como a las continuas remisiones a la potestad autoorganizadora de los propios órganos. Si bien resulta evidente que estas características son especialmente apropiadas para adaptar la regulación aplicable en función del tipo de órgano por cuanto permiten que los problemas específicos de cada uno de ellos se resuelvan con mayor flexibilidad, no puede olvidarse por el contrario que la restrictiva inter-pretación de las bases del régimen jurídico de los órganos colegiados que ha realizado la STC 50/1999, de 6 de abril, sugiere un elemento de riesgo nada desdeñable: que la excesiva atomización de la regulación termine por deformar la formación colegiada de la voluntad en favor del grupo de miembros que, en el seno del órgano, controlen la mayoría necesaria para imponer una configuración de su funcionamiento que haga prevalecer sus propios intereses por encima de la función encomendada al órgano. No obstante, dado el escaso lapso temporal transcurrido desde la decisión jurisprudencial referida, es de esperar que el amplio margen que ha reconocido el Tribunal Constitucional en favor de las Comunidades Autónomas despierte un mayor interés de los legisladores auto-nómicos por introducir una normativa específica para sus órganos colegiados que, partiendo de la innegable variedad que ofrece la realidad organizativa, ofrezca una mínima uniformidad que permita solventar los inconvenientes antes señalados.
Las normas institucionales básicas de las diecisiete Comunidades Autónomas ofrecen un tratamiento dispar sobre la capacidad para establecer una estructura administrativa a través de la cual hacer frente a los intereses cuya satisfacción les está encomendada. Dada la ausencia de referencias constitucionales expresas sobre las Administraciones públicas de las Comunidades Autónomas, los respectivos Estatutos de Autonomía debían asumir inicialmente un papel protagonista en la configuración de las mismas por cuanto constituyen uno de
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los pilares fundamentales a través de los cuales debía hacerse realidad la auto-nomía garantizada en el Texto Fundamental. Sin embargo, la dimensión principalmente política del proceso de construcción autonómico en sus primeros momentos determina, tal y como explica SANTAMARÍA PASTOR, que cualquier referencia a la Administración Pública de las Comunidades Autónomas se inter-pretara como un intento por desvalorizar su autonomía, rebajando su condición a la de simples instancias administrativas1. En el mismo sentido, CASTELLS
ARTECHE opina que el silencio estatutario obedecía a la prioridad que se concedió a la reivindicación competencial y a la articulación de los poderes representativos, sin que pueda descartarse una motivación más sutil consistente en la negativa a establecer ab initio restricciones que pudieran condicionar el posterior desenvolvimiento del aparato administrativo2.
A pesar de que las numerosas reformas operadas en los Estatutos de Auto-nomía han incorporado algunas previsiones explícitas sobre la configuración de la correspondiente organización administrativa, la versión actual de algunas de estas normas guarda todavía el más escrupuloso silencio sobre la capacidad autonómica para establecer el régimen jurídico su propia instancia administrativa, actitud adoptada en el caso del País Vasco, Asturias, Murcia, Castilla-La Mancha y Extremadura. Por su parte, los Estatutos que se refieren expresamente a la competencia de la respectiva Comunidad Autónoma para crear la correspondiente Administración Pública autonómica no ofrecen una referencia homo-génea. Así, mientras algunos se limitan a realizar una mera atribución del desarrollo legislativo y la ejecución respecto del régimen jurídico de su Administración Pública -arts. 10 del Estatuto catalán, 15 del andaluz y 32 del valenciano-, otros habilitan a la Comunidad Autónoma para crear y estructurar su propia Administración dentro de los principios generales y normas básicas del Estado -art. 35 del cántabro 26 del riojano y, sin establecer expresamente el límite aludido, el art. 39 del castellano-leonés-, mientras que existe un tercer grupo...
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