Fundaciones. Alcance de las competencias autonómicas a efectos de protectorado
| Autor | Dirección del Servicio Jurídico del Estado |
| Páginas | 459-473 |
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Dictamen de la Dirección del Servicio Jurídico del Estado de 26 de abril de 2000 (ref.: A.G. Agricultura, Pesca y Alimentación 1/00). Ponente: M.a Jesús Prieto Jiménez.
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1. La Abogacía del Estado en el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (MAPA) emitió, el 30 de septiembre de 1999, un informe en el que, en relación con la participación del IEO en la fundación ´Cª y a la vista de la primera versión del proyecto de Estatutos de la misma, se sentaron las siguientes conclusiones:
´Primero: Que la integración de los recursos públicos para la investigación marina en Galicia como acción de coordinación es competencia exclusiva del Estado, que no podrá quedar en manos de una fundación privada, aunque ésta sea el resultado de su promoción por las Administraciones Públicas.
Segundo: Que si la participación de ese Instituto fuera como cofundador, sería necesaria e imprescindible la correspondiente dotación, con cargo a los presupuestos del Organismo, y siempre previa aprobación por Acuerdo del Consejo de Ministros. Page 460
Tercero: Que existen otras posibilidades de acción coordinada en la materia, entre el Instituto y la Comunidad Autónoma gallega, a través de los Convenios de Colaboración, que también podría obtener aportaciones privadas con beneficios tributarios.ª
2. En informe de 7 de enero de 2000, la Abogacía del Estado en el MAPA mantuvo las anteriores conclusiones en relación con una segunda versión del proyecto de Estatutos de ´Cª, a pesar de la introducción de un segundo párrafo en la redacción del artículo 8 del referido proyecto, por considerar que ´ese Instituto continúa igualmente participando en la creación de la correspondiente fundación -ya sea como cofundador o como mero ejecutor de sus actividades-ª, y que ´de la literalidad de ese nuevo párrafo se desprende que únicamente se regularán a través de convenio las tareas a ejecutar por cada uno de los Organismos afectados, al señalar que el objeto de dichos negocios jurídicos lo serán las actividades concretas para su realizaciónª. ´En consecuencia -se añade en el citado informe-, esta Abogacía del Estado entiende que continúan manteniéndose iguales obstáculos normativos a los reflejados en el dictamen anteriormente mencionado, núm. 3590/PC para la creación de esa fundación privada promovida por Administraciones Públicas.ª
3. Con fecha 24 de enero de 2000 el Director del IEO recabó nuevo dictamen de la Abogacía del Estado del MAPA en relación con la última versión del proyecto de Estatutos de ´Cª con la indicación de que dicha versión ´incluye algunos cambios que pretenden salvar las dificultades expuestas por algunos organismos ejecutoresª. Así, en el artículo 7.° se sustituyó ´coordinaciónª por ´colaboraciónª y se ha cambiado la redacción del artículo 8.°, salvaguardando las funciones de los organismos ejecutores (´en la medida en que ello sea compatible con las posibilidades de todo ordenª) y regulando las actividades concretas a realizar mediante los correspondientes convenios.
4. Sin que conste que la Abogacía del Estado en el MAPA haya manifestado su criterio respecto a esta versión final del proyecto de Estatutos de ´Cª, el Subsecretario del Departamento recaba el parecer de este Centro directivo sobre la participación del IEO en la tan citada fundación.
I. El artículo 1 del reiterado proyecto de Estatutos atribuye naturaleza fundacional a la persona jurídica que se pretende constituir con la denominación de fundación ´Cª, señalando que dicha fundación se constituye ´al amparo del derecho reconocido en el artículo 34.1 de la Constitución españolaª y que ´se trata de una organización de naturaleza fundacional, de interés gallego, establecida sin ánimo de lucro, cuyo patrimonio se halla afectado de modo duradero a la realización de los fines de interés general propios de la instituciónª. Page 461
Esta caracterización de la persona jurídica que se pretende constituir con la participación, entre otros Organismos públicos, del IEO, plantea una serie de problemas de índole jurídica que es preciso analizar.
En primer lugar, la calificación de la fundación como ´de interés gallegoª debe determinar, sin perjuicio de lo que después se dirá, que la entidad quede sometida a la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Galicia, conforme al artículo 27.26 de su Estatuto de Autonomía, lo que conlleva que el ejercicio del Protectorado corresponda a la Xunta de Galicia y que el régimen jurídico de la fundación esté básicamente constituido por normas autonómicas, concretamente por la Ley de Galicia 7/1983, de 22 de junio, de Régimen de las Fundaciones de Interés Gallego (en adelante LFIG), modificada por la Ley de Galicia 11/1991, de 8 de noviembre, de reforma de la anterior, y por el Decreto 248/1992, de 18 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de organización y funcionamiento del Protectorado de las Fundaciones de Interés Gallego, además de por la voluntad del fundador manifestada en sus Estatutos y demás legislación general de aplicación.
Así resulta del artículo 3 del proyecto de Estatutos remitido, que también declara aplicable a ´Cª la Ley 30/1994, de 24 de noviembre, de Fundaciones e Incentivos Fiscales a la Participación Privada en Actividades de Interés General (en lo sucesivo, LF). No obstante, debe advertirse que la disposición final primera de esta Ley sólo declara de aplicación directa (apartado 1) y general -aunque en algunos casos con carácter supletorio- (apartado 2) a todas las fundaciones -incluso a aquéllas cuya competencia corresponda, de acuerdo con lo previsto en sus respectivos Estatutos de Autonomía, a las Comunidades Autónomas- determinados preceptos del título I de la propia LF (además de su título II, que no regula las fundaciones, sino que desarrolla la segunda parte del título de la Ley, relativa a los incentivos fiscales a la participación privada en actividades de interés general), no incluyéndose entre aquellos preceptos el artículo 32.2, que atribuye a la Administración General del Estado el ejercicio del Protectorado respecto de las fundaciones de competencia estatal. Sólo a estas fundaciones es aplicable íntegramente la LF, de acuerdo con la citada disposición final primera de la misma (apartado 5).
Ahora bien, el concepto de fundación de competencia estatal no viene definido por la LF, sino por el Reglamento de Fundaciones de competencia estatal (RFCE), aprobado por el Real Decreto 316/1996, de 23 de febrero, que considera como tales las fundaciones ´que desarrollen principalmente sus funciones en el territorio de más de una Comunidad Autónomaª (art. 1.1), sin hacer ninguna referencia al domicilio de las entidades en cuestión. Este criterio está tomado del artículo 2.f) de la Ley Orgánica 9/1992, de 22 de diciembre, por la que se transfirieron a ciertas Comunidades Autónomas que accedieron a su autogobierno por la vía del artículo 143 de la Constitución las competencias estatales en materia de Page 462 fundaciones que desarrollaran sus actividades principalmente en el respectivo ámbito territorial autonómico.
Y en este punto surge el problema a que se aludía sobre la procedencia de la calificación de ´Cª como fundación de interés gallego, pues del artículo 4 del proyecto de sus Estatutos resulta que la reiterada fundación, que tendrá su sede en Galicia, ´desde donde desarrollará normalmente sus actividadesª, ejercerá también actividades de ámbito nacional e incluso ´abiertas además a la cooperación internacionalª.
No obstante, la calificación de ´Cª como fundación ´de interés gallegoª está amparada por el artículo 1.1 de la LFIG, redactado por la Ley de Galicia 11/1991, que delimita el concepto combinando el criterio funcional (desarrollo de sus funciones principalmente en el ámbito autonómico) con el criterio del domicilio (sede en la Comunidad Autónoma de Galicia), criterios alternativos, no cumulativos, como demuestra el hecho de que sus respectivas menciones estén unidas por la conjunción ´oª, no ´yª, de modo que se considera de interés gallego a la fundación domiciliada en Galicia que desarrolle sus actuaciones en todo el territorio nacional, y no sólo o principalmente en el ámbito autonómico.
De acuerdo con lo expuesto, la fundación que se pretende constituir es calificable como de interés gallego conforme a la normativa dictada en el ejercicio de una competencia exclusiva atribuida a la Comunidad Autónoma de Galicia por su Estatuto de Autonomía; pero también podría considerarse como de competencia estatal de acuerdo con el criterio definidor de las mismas utilizado por el más arriba citado artículo 1.1 del RFCE, dictado en desarrollo de la LF.
Para evitar dudas y problemas al respecto se considera muy conveniente aclarar este extremo mediante la oportuna modificación de los Estatutos, que si se pretende lo sean de una fundación de interés gallego deben referir el desarrollo de su actividad principalmente al ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Galicia, aunque se declare abierta a la realización de actividades de ámbito nacional o incluso a la cooperación internacional.
II. La fundación de interés gallego que se trata de constituir también se regiría, conforme al mismo artículo 2 del proyecto de sus Estatutos, por la Ley gallega 10/1996, de 5 de noviembre, de actuaciones de entes y empresas en las que tiene participación mayoritaria la Xunta de Galicia, en materia de personal y contratación. Pero como su propio título indica, esta Ley sólo sería aplicable si la participación de la Xunta de Galicia en la dotación del patrimonio fundacional de ´Cª fuera mayoritaria, lo que no consta en los Estatutos ni en el resto de la documentación adjunta. Se desconoce, de hecho, si todas las instituciones que, conforme al artículo 1 del proyecto de Estatutos, colaborarán en la fundación participarían en la dotación fundacional o sólo realizarían aportaciones patri- Pa...
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