Las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas sobre el régimen del suelo. Comentario crítico de la STC de

AutorÁngel Menéndez Rexach
CargoCatedrático de Derecho Administrativo.
  1. EL PLANTEAMIENTO COMPETENCIAL DE LA LEY 8/90

    Frente a posiciones simplistas, que rechazaban cualquier posibilidad de que el Estado modificara el contenido del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, por haberse transferido el urbanismo en bloque a las Comunidades Autónomas, el legislador de 1990 partió de la premisa de que el citado cuerpo legal contenía, desde luego, materias urbanísticas, pero incluía también otras que encajaban en las competencias reservadas al Estado por distintos conceptos (art. 149.1, apartados 1.º, 8.º, 13.º, 18.º y 23.º). El resultado de este planteamiento competencial era que cualquier iniciativa legislativa (estatal o autonómica) conducente a la reforma de la Ley del Suelo de 1976 debería efectuar una delicada operación de deslinde entre las materias de competencia estatal y las de competencia autonómica. Para decirlo con las palabras del Preámbulo de la Ley 8/90:

    La delimitación constitucional de competencias parece impedir que el Estado apruebe una nueva Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana con el mismo o similar contenido al del texto refundido actualmente vigente, con pretensión de aplicación plena, ya que su regulación supondría una manifiesta invasión de las competencias autonómicas en materia de ordenación del territorio y urbanismo. Pero tampoco las Comunidades Autónomas están facultadas para establecer una normativa urbanística de alcance y contenido tan amplio como el de la Ley vigente, porque ello chocaría con las competencias que al Estado atribuye el propio texto constitucional

    .

    Este planteamiento explica las reiteradas referencias que la Ley 8/90 hacía a la legislación «urbanística» aplicable, entendiendo que sus propios preceptos no tenían ese carácter, al ser dictados en virtud de competencias estatales, que, obviamente, no podían ser «urbanísticas». Aunque estas afirmaciones se hayan entendido a veces como un juego semántico, la Ley 8/90 reformaba el régimen urbanístico de la propiedad y las valoraciones del suelo, pero no era (ni podía ser) una ley urbanística, sin perjuicio de que tuviera su continuación o complemento natural en la legislación de ese carácter, ya fuera estatal (en las Comunidades que todavía no habían legislado o en la medida en que no lo habían hecho) ya autonómica (cuando existiera).

    La propia Ley (y lo mismo hizo el Texto Refundido de 1992), a la vista de las premisas competenciales de que parte, clasifica sus preceptos en tres grandes grupos: a) los que tienen el carácter de legislación «básica» y, por tanto, vinculan al legislador autonómico, que puede, sin embargo, desarrollarlos; b) los que son de «aplicación plena», por referirse a materias en que la regulación compete en exclusiva al Estado; c) los de aplicación meramente supletoria, en defecto de legislación autonómica (Disposición Final Primera de la Ley 8/90 y Disposición Final única del Texto Refundido de 1992).

    Esta clasificación de los preceptos fue el motivo único de los recursos de inconstitucionalidad que se interpusieron contra ambos textos legales. Aunque podía esperarse que se esgrimieran razones sustantivas (frente a la concepción de la propiedad o los criterios de valoración del suelo, fundamentalmente), las Comunidades recurrentes adoptaron una perspectiva puramente formal (competencial), denunciando la invasión de sus competencias, no los criterios materiales que inspiraban la nueva regulación. Es evidente que ambos aspectos están unidos y que, al recabar para sí la regulación de las materias incluídas en la ley estatal con el carácter de «legislación básica» de «aplicación plena», las Comunidades impugnantes estaban reclamando la facultad de establecer el régimen de la propiedad urbana que considerasen más adecuado.

    A este respecto, conviene, sin embargo, recordar que todas las Comunidades recurrentes reconocían «alguna» competencia al Estado, sobre todo, al amparo del art. 149.1.1.ª (regulación de las «condiciones básicas» de la propiedad como derecho fundamental). Ninguna consideró que sus competencias en materia de urbanismo le permitiesen «disponer» por vía normativa de la Ley del 76 en su integridad. Se admitía que la competencia estatal pudiese tener alguna incidencia. El problema estaba, lógicamente, en la determinación de su alcance, que, a juicio de las Comunidades recurrentes, debía ser mucho menor que el previsto por la nueva legislación estatal. En otras palabras, se rechazaba la calificación de «legislación básica» o de «aplicación plena» que la Ley 8/90 y el Texto Refundido habían atribuido a muchos de los preceptos incluidos en estos grupos por la Disposición Final respectiva. Con este planteamiento, estaba claro que el propósito de los recursos era «rebajar» de categoría a los preceptos legales para convertirlos en meramente supletorios, de modo que pudiesen ser «desplazados» por la legislación propia dictada por cada Comunidad o que se dictase en lo sucesivo.

    Este resultado era conforme a la doctrina que el Tribunal Constitucional mantenía a la sazón, en cuya virtud el Estado podía dictar normas de carácter meramente supletorio. Así, la STC 214/1989 (invocada ahora en el voto particular para fundamentar la opinión del magistrado discrepante) había declarado que, al establecer un marco normativo general (en el caso, en materia de régimen local),

    el Estado atiende a una exigencia fundamental, que no es otra que la de prevenir un marco normativo general que venga a cubrir no sólo las consecuencias resultantes de los diferentes niveles competenciales existentes en la materia entre unas y otras Comunidades, sino también la simple inactividad normativa que, transitoriamente o no, pueda producirse en aquellas Comunidades Autónomas con competencia para desarrollar las normas básicas estatales

    (FJ 30).

    Si el primer argumento no es relevante en materia urbanística, porque el «nivel competencial» es el mismo en todas las Comunidades, el segundo, en cambio, resulta plenamente aplicable en teoría y a la vista de lo sucedido en la práctica, porque muchas Comunidades no han considerado necesario establecer un marco normativo general en materia urbanística, al tener a su disposición el del Estado.

    De acuerdo con esta doctrina sobre la supletoriedad del derecho estatal, la estimación de los recursos en algún punto determinaría la atribución de ese carácter a preceptos que el legislador estatal había considerado «básicos» o «de aplicación plena». Ocurriese lo que ocurriese, no se producirían vacíos normativos: si el Tribunal respaldaba la constitucionalidad del precepto impugnado, las cosas seguirían como estaban; si lo declaraba no conforme a la delimitación constitucional de competencias, pasaría a ser de aplicación supletoria. Como es sabido, el cambio de criterio del Alto Tribunal en cuanto a la supletoriedad del derecho estatal ha determinado que el resultado sea muy diferente, generando una situación de incertidumbre como, seguramente, no se ha dado nunca en ninguna otra materia.

  2. ACOGIDA EN LA SENTENCIA DEL PLANTEAMIENTO COMPETENCIAL DE LA LEGISLACION ESTATAL

    El Tribunal Constitucional, en la sentencia de 20 de marzo de 1997, de que aquí vamos a ocuparnos, acoge plenamente las premisas competenciales en que se apoyó el legislador estatal, admitiendo que éste ostenta una serie de títulos (los esgrimidos en la Ley 8/90) que le permiten incidir sobre el contenido de la Ley del Suelo de 1976, en el que se refleja una concepción «amplia» del urbanismo, que ahora debe ser diseccionada a la vista del reparto constitucional de competencias:

    El orden constitucional de distribución de competencias ha diseccionado ciertamente la concepción amplia del urbanismo que descansaba en la legislación anterior a la Constitución de 1978, pues no es posible desconocer, como se ha dicho, que junto a la atribución de la competencia urbanística a las Comunidades Autónomas, el art. 149.1 C.E. reconoce al Estado la competencia, también exclusiva, sobre las condiciones básicas de ejercicio de los derechos constitucionales o la legislación sobre expropiación forzosa, o el sistema de responsabilidad o el procedimiento administrativo común, por citar algunos de los instrumentos de los que el urbanismo, con esa u otra nomenclatura, suele hacer uso

    (FJ 6.b).

    Más adelante, tras recordar que, lógicamente, las competencias del Estado «en modo alguno podrían legitimar una regulación general del entero régimen jurídico del suelo», admite que «pueden propiciar, sin embargo, que se afecte puntualmente a la materia urbanística», pero sin perder de vista que «es a las Comunidades Autónomas a las que se ha atribuido la competencia exclusiva sobre urbanismo». La conclusión es que «esta misma visión sistemática, unitaria y coherente del bloque de la constitucionalidad fue recogida en el Preámbulo de la Ley 8/90», en el párrafo que antes hemos transcrito y que la sentencia reproduce. Esta concepción sistemática «como tal y en principio» es compartida por los recurrentes, «aunque discuten la concreta plasmación que ha tenido en el T.R.L.S.» (FJ 6, al final).

    Debe llamarse la atención sobre los términos que emplea el FJ aquí comentado, porque, aun partiendo de la «disección» competencial de la concepción amplia del urbanismo acogida en la LS de 1976, revelan ya la preterición de la competencia estatal frente a la autonómica y, por tanto, la interpretación más favorable de esta última. Pero ¿por qué las competencias estatales sólo pueden afectar «puntualmente» a la materia urbanística? ¿Qué significa aquí este adverbio tan impreciso? Desde la perspectiva jurídico-constitucional, única válida para este análisis, parece difícil compartir la afirmación de que el establecimiento de las condiciones básicas del ejercicio de la propiedad urbana suponga «afectar puntualmente» a la materia urbanística. En primer lugar, porque en la propia formulación está implícita la prevalencia de la competencia autonómica. En segundo, porque la determinación de las condiciones básicas de un...

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