Competencias administrativas
| Autor | Pedro Rodríguez López |
| Cargo del Autor | Doctor en Derecho. |
En Derecho Administrativo la palabra competencia se refiere a los medios y fines de la actividad de una Administración o de un órgano administrativo, en relación con la de otra Administración u otro órgano. De este modo, la competencia de una Administración señala los fines públicos a que debe tender su actividad en una determinada materia, le atribuye potestades o medios para su consecución y delimita especialmente el ámbito de su actuación1.
En el esquema de las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas, el modelo constitucional gira en torno a las competencias del Estado recogidas en el art. 149 de la Constitución, que establece el único ámbito competencial prefijado de forma imperativa2, si bien la normativa constitucional prevé otros ámbitos de competencia. Tal es el caso del art. 132.2 de la Constitución, que considera, como ya hemos visto, bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental.
No obstante, el TC3 se ha pronunciado reiteradamente advirtiendo que la titularidad del dominio no es, en sí mismo, un criterio de delimitación competencial y que, en consecuencia, la naturaleza demanial de un bien no aísla de su entorno a la porción del territorio así caracterizado, ni la sustrae de las competencias que correspondan a otros entres públicos que ostentan esa titularidad4.
Por ello, es imprescindible abordar el juego competencial de cada Administración competente para poder completar nuestro estudio sobre la LC.
1. COMPETENCIAS DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO
Corresponde a la Administración del Estado, en los términos establecidos en la LC5:
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- El deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre, así como su afectación y desafectación, y la adquisición y expropiación de terrenos para su incorporación a dicho dominio.
Esta es la competencia que determina las demás. Obviamente, si no se deter- mina físicamente el ámbito territorial respecto al que se pueden ejercitar las competencias estatales en materia de costas, a duras penas podrían luego desarrollarse las citadas competencias.
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La gestión del dominio público marítimo-terrestre, incluyendo el otorgamiento de adscripciones, concesiones y autorizaciones para su ocupación y aprovechamiento, la declaración de zonas de reserva y, en todo caso, las concesiones de obras fijas en el mar, así como las de instalaciones marítimas menores, tales como embarcaderos, pantanales, varaderos y otras análogas que no formen parte de un puerto o estén adscritas al mismo.
Así, aunque en el ejercicio de sus competencias específicas otras Administraciones concedan la oportuna autorización, si ésta se extiende a la ocupación del dominio público la misma es nula de pleno derecho por ser dictada por un órgano manifiestamente incompetente6, no siendo impedimento para la tramitación y resolución del oportuno expediente sancionador7.
Hay que tener presente que en caso de ser necesarias para un mismo supuesto una concesión o autorización de dominio y otra de servicio o funcionamiento, el otorgamiento de la primera o su conformidad tendrá carácter previo e independiente del de la segunda8, por lo que toda concesión o autorización en el ejercicio de competencias propias no tendrá eficacia hasta la obtención de la correspondiente concesión9.
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La tutela y policía del dominio público marítimo-terrestre y de sus servidumbres, así como la vigilancia del cumplimiento de las condiciones con arreglo a las cuales hayan sido otorgadas las concesiones y autorizaciones correspondientes.
Se trata de una de las labores fundamentales de un Ministerio de Medio Ambiente, la protección del demanio de las actuaciones ilegítimas que le pueden generar un daño a través de la vigilancia del dominio público con un cuerpo de profesionales que procuren, ante todo, el mantenimiento del mismo en buen estado.
En lo que a tutela y policía del demanio respecta, como las facultades de policía que a la Administración estatal se atribuyen aquí son sólo las que le corresponden en razón de la titularidad demanial, la policía de las actividades que en el demanio hayan de llevarse a cabo, en cuanto no afecten a la integridad del mismo, ha de mantenerse, como es obvio, en manos de la Administración autonómica cuando sea ésta la que ostenta la competencia ratione materiae10.
Cuando la tutela y policía de las servidumbres se desarrolle en zona de servidumbre de protección, su ejercicio por el Ministerio de Medio Ambiente se dirigirá a la persecución de las conductas infractoras que atenten contra la integridad del dominio público o el mantenimiento de las servidumbres de tránsito y acceso al mar, sin perjuicio de las competencias que las Comunidades Autónomas ostenten por razón de la materia, tanto en el dominio público como en las zonas de servidumbre11.
Si bien la servidumbre de protección es competencia propia de cada Administración autonómica, teniendo en cuenta su competencia en materia de ordenación del territorio. En este sentido el TS ha repetido12, constantemente, que los expedientes sancionadores por infracciones en dicha servidumbre de protección corresponden a dicha Administración autonómica, siendo nulos de pleno derecho los expedientes iniciados por la Administración del Estado, al incurrir en vicio de incompetencia.
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El ejercicio de los derechos de tanteo y retracto en las transmisiones de los yacimientos de áridos y, en su caso, la expropiación de los mismos.
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La realización de mediciones y aforos, estudios de hidráulica marítima e información sobre el clima marítimo.
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La aprobación de las normas elaboradas conforme a lo establecido en el art. 22 de la LC.
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Las obras y actuaciones de interés general o las que afecten a más de una Comunidad Autónoma.
Parece evidente que cuando tales actuaciones hayan de desarrollarse en el espacio demanial y tengan como finalidad proteger su integridad, preservar sus características propias o asegurar su libre utilización, la capacidad para llevarlas a cabo va ínsita en la titularidad demanial, pero igualmente claro es que esas «actuaciones» no serán constitucionalmente legítimas cuando se desarrollen fuera de ese espacio o aun dentro de él en sectores adscritos a una Comunidad Autónoma, o que aun sin mediar adscripción demanial, impliquen la adopción de medidas que corresponden a la competencia autonómica. No cabe, en consecuencia, otro pronunciamiento que el de declarar que el precepto no es contrario a la Constitución siempre que se lo interprete en estos términos13.
En este punto es interesante tener presente que la declaración de utilidad pública no precisa de Ley formal, por entenderse implícita en la expropiación de bienes inmuebles, en todos los planes de obras y servicios del Estado14.
Según la modificación introducida por la Ley de Medidas fiscales, administrativas y del orden social para 200315, tendrán la calificación de obras de interés general y serán competencia de la Administración del Estado16:
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Las que se consideren necesarias para la protección, defensa, conservación y uso del dominio público marítimo-terrestre, cualquiera que sea la naturaleza de los bienes que los integren17.
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Las de creación, regeneración y recuperación de playas, entre las que se incluirían los trabajos de dragados necesarios18.
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Las de acceso público al mar no previstas en el planeamiento urbanístico.
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Las emplazadas en el mar y aguas interiores, sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas19.
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Las de iluminación de costas y señales marítimas.
Si estas obras afectan a los recursos marinos el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación informará preceptivamente en el plazo de un mes20.
Para acordarse la «urgencia» se necesita que concurran tanto causas de carácter excepcional, como la incorporación en el acuerdo que la declare de motivación suficiente, con exposición de las circunstancias que la justifiquen, todo ello viene recogido en los artículos 52 y 56 de la LEF21.
Como podemos comprobar, se aclara de una forma tajante que la obra será de interés general con independencia de la ubicación de la misma. Con ello se trata de evitar que actuaciones fuera del demanio marítimo-terrestre, habitualmente en servidumbre de protección, sean bloqueadas por resoluciones de las Comunidades Autónomas, competentes en estos bienes.
El Grupo Parlamentario Catalán presentó una enmienda (núm. 367) en el Congreso a la modificación pretendida por la Ley de medidas para el año 2003, con el fin de eliminar el inciso «cualquiera que sea la naturaleza de los bienes que lo integren», dado que se estima que dicho artículo facultaría a la Administración General del Estado a actuar en zonas adscritas, desvirtuando la propia LC y las competencias constitucionalmente reconocidas. Dicha enmienda fue rechazada por la ponencia y por la Comisión. No obstante la inclusión de dicho párrafo puede suponer la interposición de un recurso contra la modificación ante el TC.
La redacción original de la LC establecía que la ejecución de las obras de interés general enumeradas en el apartado anterior no podrán ser suspendidas por otras Administraciones Públicas, sin perjuicio de la interposición de los recursos que procedan22; y que la Administración del Estado quedará exenta del abono de tasas por la expedición de las licencias que sean exigibles con arreglo a la legislación urbanística23.
Actualmente, la Ley de Medidas fiscales, administrativas y del orden social para 200324, ha establecido una nueva redacción a los preceptos analizados, estableciendo que para la ejecución de las obras de interés general, enumeradas en el apartado anterior, se solicitará informe a la Comunidad Autónoma y Ayuntamiento en cuyos ámbitos territoriales incidan, para que en el plazo de un mes notifiquen la conformidad o disconformidad de la obra con instrumentos de planificación del territorio, cualquiera que sea...
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