Aspectos competenciales de la evaluación de impacto ambiental: Comentarioa la STC 13/1998, de 22 de enero de 1998.
| Autor | Estanislao Arana García. |
| Cargo | Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Granada. |
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INTRODUCCION
Uno de los primeros pronunciamientos del Tribunal Constitucional del presente 1998 ha tenido como objeto la reglamentación de la técnica por excelencia del moderno Derecho ambiental: la Evaluación de Impacto Ambiental (Ref. ).
Como es sobradamente conocido, la finalidad de las EIA es la de introducir la variable ambiental en la toma de decisiones sobre los proyectos con incidencia importante en el medio ambiente, dando la posibilidad al Poder Público de optar por las soluciones menos agresivas y, por tanto, más respetuosas con el ambiente; lógicamente, esta intervención tendrá lugar en los supuestos en que aquél, en virtud de su poder de policía, tiene que autorizar determinadas actividades potencialmente dañinas con el entorno (Ref. ).
Esta técnica de prevención ambiental (Ref. ), con orígenes en el Derecho norteamericano, fue extendida al conjunto de países comunitarios mediante la Directiva 85/377/CEE, de 27 de junio de 1985 (Ref. ). Se trata de una norma construida sobre la base del principio de acción preventiva comunitario en materia medio ambiental (art. 130 R. 2 del TCE) (Ref. ).
La transposición a nuestro Ordenamiento jurídico de la técnica de EIA tuvo lugar mediante el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental (Ref. ). Ley, a su vez, desarrollada reglamentariamente mediante el Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento para la ejecución del Real Decreto Legislativo de Evaluación de Impacto Ambiental (Ref. ).
Muy resumidamente, los dos pilares fundamentales sobre los que se sostiene esta institución son:
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que se trate de obras o actividades, tanto públicas como privada, comprendidas en los anexos normativos reguladores de las EIA, en los que se contienen las actividades potencialmente más dañinas con el ambiente, y
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que la ejecución de la obra, instalación o actividad catalogada requiera la intervención administrativa previa, mediante autorización o aprobación del correspondiente proyecto a cargo del ente público que sea competente, a tenor de la legislación sectorial aplicable.
La circunstancia de que deban ser actividades necesitadas de autorización por la Administración es fundamental en toda la configuración organizativa de las EIA. Así, entre otras cosas, va a dar lugar a la necesaria intervención de dos tipos de órganos; por un lado, el órgano sustantivo material, que es aquel que tiene finalmente que autorizar la realización de la actividad pretendida; por otro, el llamado órgano ambiental, que es aquel que tiene encomendada la competencia para evaluar ambientalmente la pretendida actuación.
Aparte de otras cuestiones a las que también haremos referencia, la mencionada dualidad de órganos con competencia en todo el proceso, incluido el mecanismo de resolución de conflictos en el caso de posibles contradicciones entre ambos, es el punto clave de la sentencia del TC objeto de comentario. A pesar de que el propio Tribunal entienda que en este conflicto sólo se abordan cuestiones competenciales de las EIA, éstas constituyen puntos esenciales y configuran un modelo de evaluación de impacto ambiental en cierta manera diferente al de algunos países miembros de la Comunidad Europea. Ahí radica parte de la importancia que, entiendo, tiene este pronunciamiento, de la solución final que se adoptase en este conflicto dependía el respaldo o, por el contrario, el rechazo a la concepción española de las evaluaciones de impacto ambiental.
Junto a esta razón, otro aliciente que da interés a la decisión es el hecho, nada habitual por otra parte, de que cuente con dos votos particulares, uno de ellos defendiendo una postura radicalmente opuesta a la de la mayoría y con el respaldo de cuatro magistrados, además del redactor del voto particular disidente.
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LA DELIMITACION DE COMPETENCIAS BASICAS MEDIANTE DECRETOS LEGISLATIVOS COMO OBJETO ADICIONAL DE IMPUGNACION
Aunque la disposición formalmente recurrida sea el RD 1131/1988, de 30 de septiembre, dado que en sus arts. 2. b), 3, 4. 1, 20 y 25 reproduce las disposiciones adicionales primera y segunda y los arts. 5, 4. 2 y 7 del RD Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, calificados como básicos por su art. 1, indirectamente se plantea por el Gobierno Vasco la posible inconstitucionalidad de dicho Decreto Legislativo.
Para el Gobierno Vasco es dudosa la posibilidad de que mediante Decretos Legislativos se fijen las competencias básicas de una determinada materia. Por el contrario, se trataría de una competencia de las Cortes Generales a desempeñarse mediante una Ley formal. Con la técnica del Real Decreto Legislativo se atribuiría esta competencia al Ejecutivo. En este momento, bajo nuestro punto de vista desafortunadamente, la citada CA equipara Real Decreto Legislativo con Reglamento y argumenta que la posibilidad de regulación de lo básico mediante reglamento se contempla de manera excepcional y complementaria en nuestro sistema jurídico (Ref. ).
Sin embargo, no sólo con este argumento considera el Gobierno Vasco que sería posible declarar la inconstitucionalidad del Real Decreto Legislativo. Para la CA recurrente la Ley 47/1985 (Ref. ) no autoriza al Gobierno para que éste estableciera la legislación básica medioambiental, por lo que el RD Legislativo habría incurrido en exceso respecto a lo encomendado por las Cortes. Exceso que convertiría al RD del 86 en una mera norma reglamentaria inconstitucional por cuanto ha establecido ex novo las bases de una materia por norma reglamentaria (Ref. ).
A pesar de los argumentos mencionados, el TC no entra en el fondo de esta primera alegación «formal» de la CA vasca. Así, el objeto del conflicto competencial lo circunscribe el Alto Tribunal únicamente al Real Decreto 1131/1988, que aprobó el Reglamento ejecutivo del Real Decreto Legislativo 1302/1986. La razón fundamental en la que se basa el TC es que si bien es cierto que el art. 67 LOTC permite en procesos de esta clase (conflictos de competencia) atraer al debate procesal leyes o normas con rango de Ley (SSTC 39/1982 y 5/1987), tal posibilidad no es incondicionada. Tan sólo resulta procesalmente viable en la medida en que la cuestión sobre la titularidad de la competencia debatida sea «inseparable» de la «apreciación sobre la adecuación o inadecuación de la norma o normas de ley invocadas para fundamentar aquella competencia al...
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