La cuestión competencial en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre: ¿de qué margen disponen las CC.AA. en materia de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno?

Autor:Dra. Clara Isabel Velasco Rico
Cargo:Profesora Lectora de Derecho Administrativo. Universidad Pompeu Fabra
Páginas:1-34
RESUMEN

Este trabajo, en primer lugar, da cuenta de los títulos competenciales que sustentan la nueva Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, aprobada por las Cortes Generales a finales de 2013. A continuación, analiza el margen regulatorio de las Comunidades Autónomas en la materia, una vez aprobada dicha Ley. Finalmente, de forma panorámica, por razones obvias... (ver resumen completo)

 
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Abreviaturas

AA.PP. Administraciones Públicas.

AGE Administración General del Estado.

Art. Artículo.

Arts. Artículos.

BOE Boletín Oficial del Estado.

CA Comunidad Autónoma.

CC.AA. Comunidades Autónomas.

CE Constitución Española de 1978.

CTyBG Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

DA Disposición Adicional.

DF Disposición Final.

EA Estatuto de Autonomía.

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EE.AA. Estatutos de Autonomía.

EE.LL. Entidades Locales.

FJ Fundamento Jurídico.

LOFAGE Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

LRJPAC Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

LTAIPBG Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.

TC Tribunal Constitucional.

S/STC Sentencia/s del Tribunal Constitucional.

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1. Introducción

Tras un largo proceso de gestación, las Cortes Generales a finales de 2013 promulgaron la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. Se ha dicho reiteradamente que con ello se pone fin a una anomalía: la falta de norma en materia de transparencia de la vida pública equiparable a las regulaciones de nuestro entorno1. Ello no obstante, la nueva Ley no viene a cubrir un vacío normativo absoluto, puesto que anteriormente ya existían en nuestro ordenamiento jurídico normas que obligaban a la publicidad activa de información administrativa en distintos ámbitos y también normas que consagraban y desarrollaban, siquiera mínimamente, el derecho de acceso a archivos y registros públicos. Aunque lo cierto es que la normativa española anterior a la Ley 19/2013 no logró consolidar una «cultura de la transparencia» puesto que, pese a su vigencia, la administración y las instituciones públicas continuaron llevando a cabo prácticas ten-

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dentes a la opacidad y a la interpretación restrictiva del derecho de acceso a los archivos y registros. La nueva normativa pretende corregir esta situación. Sólo el tiempo dirá si su aprobación ha sido suficiente para modificar patrones de conducta profundamente arraigados en el aparato público de nuestro Estado2.

Con la promulgación de la Ley de Transparencia, el Estado pretende «ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, reconocer y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento» (art. 1). El Estado reconoce y garantiza un derecho, no sólo a los españoles, sino a «todas las personas» (art. 12), a acceder a la información pública, de acuerdo con lo previsto en artículo 105.b) de la Constitución Española de 1978 y con lo que misma Ley disponga. Con ello pretende establecer un marco jurídico común, y creemos que mínimo, en todo el territorio que reconoce y garantiza el ejercicio del derecho de acceso a la información pública.

En cuanto a la estructura de la Ley 19/2013 debe destacarse que cuenta con tres partes bien diferencias en lo que a contenido se refiere. Por un lado, el Título I (Capítulos I y II) regula las obligaciones de transparencia y de publicidad activa (arts. 1 a 11). A continuación, en el mismo Título (Capítulo III) se regula el derecho de acceso a la información pública y el procedimiento para su ejercicio y garantías (arts. 12 a 24), pese a que el desarrollo del régimen jurídico del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno se encuentre en el Título III de la Ley (arts. 33 a 40). Además, en el Título II (arts. 25 a 32) se recogen las previsiones relativas al «buen gobierno», que no es más que un catálogo de principios y una recopilación de infracciones y sanciones, predicables básicamente de los altos cargos estatales y personal asimilado en las CC.AA., en los entes locales y en las instituciones incluidas en su ámbito subjetivo de aplicación, que bien podrían haberse recogido en otras normas, por razones de coherencia temática y de buena técnica legislativa. Finalmente, la Ley cuenta con ocho disposiciones adicionales y nueve disposiciones finales, entre las que se incluye la habilitación competencial (DF 8.ª).

Vista la estructura de la norma y de acuerdo con el título del trabajo, el análisis que de la Ley se va a realizar aquí es, necesariamente, parcial. Es decir, en este trabajo no se analizará y comentará pormenorizadamente y en profundidad el contenido de la nueva norma, para ello puede el lector consultar los interesantes trabajos que conforman este número monográfico. En este caso, el trabajo se centrará en la detección de los títulos competenciales que han

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permitido al Estado aprobar dicha ley y analizará con qué margen cuentan las Comunidades Autónomas para desarrollar iniciativas normativas en materia de transparencia y de acceso a la información pública y «buen gobierno». Por tanto, la aproximación a la Ley se realizará desde el punto de vista de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Una vez detectado el margen de actuación que la nueva Ley deja a las Comunidades Autónomas, se examinará la normativa que éstas han aprobado, incluso con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley estatal, y se señalarán los títulos competenciales que pretenden desarrollar con su promulgación.

2. Los títulos competenciales que sustentan la ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y su interpretación en la jurisprudencia constitucional

En este apartado se analizarán brevemente los tres títulos competenciales invocados por el Estado como soporte de la nueva Ley de Transparencia. En este sentido, se apuntará la jurisprudencia constitucional pertinente, la que los ha torneado y configurado a lo largo de los años de vigencia del sistema autonómico. Ello nos permitirá, posteriormente, delimitar el ámbito regulatorio que atañe a las Comunidades Autónomas en materia de transparencia y de derecho de acceso a la información pública.

Como ya se ha dicho es en la Disposición Final Octava donde se recogen los títulos competenciales que enarbola el Estado para justificar la aprobación de la Ley 19/2013, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno3. Esta disposición final incorpora una tríada de títulos competenciales de amplísimo espectro y de gran alcance (art. 149.1.1.ª, 149.1.18.ª y 149.1.3.ª de la CE), cuyos efectos reductores del acervo competencial autonómico son bien conocidos. No en balde dos de ellos (arts. 149.1.1.ª y 149.1.3.ª de la CE) se estiman títulos competenciales de carácter horizontal, o no específicos, sino transversales, cuya potencialidad permite invocarlos en casi cualquier ámbito material, pese a los esfuerzos de la doctrina y de la jurisprudencia constitucional por acotarlos. Desde la aprobación del Proyecto de

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Ley, cuyo texto final tuvimos la oportunidad de analizar en otro lugar, los títulos competenciales alegados por el legislador estatal no se han modificado4.

Antes de abordar el análisis individual de cada título competencial, debe tenerse en cuenta que el legislador no especifica qué precepto constitucional sirve de anclaje a cada uno de los artículos de la Ley 19/2013. Esto es, el legislador no establece expresamente qué contenido se dicta al amparo de cada uno de los títulos competenciales que invoca. Es tarea pues del operador jurídico determinar cuáles son los contenidos de la ley que se fundamentan en cada uno. Lo que sí estipula el legislador estatal son aquellos preceptos que carecen del amparo de los tres títulos que se integran en la DF 8.ª, y ello es importante de cara a circunscribir, posteriormente, el ámbito de actuación normativa del que disponen las CC.AA. en las materias que nos ocupan. Así, quedan al margen de los títulos constitucionales citados los preceptos siguientes: «el segundo párrafo del apartado 2 del artículo 6, el artículo 9, los apartados 1 y 2 del artículo 10, el artículo 11, el apartado 2 del artículo 21, el apartado 1 del artículo 25, el título III y la disposición adicional segunda», cuyo análisis se reserva para más adelante. Igualmente, puede afirmarse que la Ley no proporciona justificación alguna sobre la invocación de los títulos competenciales que amparan su aprobación, así como tampoco declara su naturaleza. El legislador no determina de forma explícita que esta Ley tenga el carácter de norma básica (o mejor, qué preceptos están investidos de ese carácter)5, pese a que de una lectura del texto articulado pueda deducirse tal condición, como se defenderá en los...

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