La competencia libre y leal como eje de la nueva estrategia de aviación para Europa
| Autor | M.ª Belén González Fernández |
| Cargo del Autor | Profesora Titular de Derecho mercantil, Universidad de Málaga. |
| Páginas | 355-366 |
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La configuración actual del mercado del transporte aéreo en el marco de la Unión Europea es el resultado -como en el caso de otros sectores trascendentales para la economía e independencia de los países (energía, comunicaciones...)- de la transformación de un sector fuertemente intervenido y controlado a nivel estatal, bajo su consideración de monopolio natural, en un sector liberalizado y sometido esencialmente a las reglas de la libre competencia 1 en el que, además, se suprimen a nivel interno las restricciones a las libertades fundamentales del aire establecidas en el Convenio sobre Aviación Civil Internacional de Chicago de 19442.
Dada la trascendencia de los servicios de transporte a efectos de la consecución de un mercado común, el sometimiento del sector a las reglas de la libre competencia puede entenderse que resulta inherente a la propia configuración de la Unión Europea y de ese mercado interior. No obstante, dicho sometimiento no es resultado de una decisión así de radical, sino que lo es, por el contrario, de un largo proceso aún sin cerrar del todo, articulado sobre tres paquetes de medidas liberalizadoras (de 1987, 1990 y 1992). A partir de ellos y como consecuencia de posteriores actuaciones del legislador y de las instancias comunitarias que llegan hasta nuestros días (las últimas, las Directrices de la Comisión sobre ayudas estatales a aeropuertos y compañías aéreas de 20143 y la Estrategia de aviación para Europa presentada en diciembre de 2015)4, toda la industria (compañías, asistencia en tierra, aeropuertos...) ha visto como se alteraban sus reglas de juego5.
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Nótese que nos referimos a la industria del sector de la aviación en su conjunto, porque no solo los prestadores del servicio del transporte aéreo en sentido estricto (las compañías aéreas) han debido asumir las reglas de un nuevo mercado competitivo, sino que en dicho proceso han ido acompañadas - si bien no en paralelo, pues la liberalización inicialmente se concentró en el ámbito exclusivo de las compañías aéreas- de administraciones públicas, gestores aeroportua-rios o prestadores de servicios de handling, entre otros6.
Para las compañías aéreas, la liberalización del sector ha supuesto la consagración de la libertad de entrada en el mercado comunitario, condicionada al cumplimiento de lo previsto en el Reglamento (CE) núm. 1008/2008, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de septiembre de 2008, sobre normas comunes para la explotación de servicios aéreos en la Comunidad; además de la competencia en materia de precios y condiciones de servicio. La principal consecuencia ha sido la proliferación de empresas competidoras, la reducción general de precios de los servicios y una ampliación de las rutas disponibles.
En estas nuevas condiciones es lógico que las compañías que mejor consiguen posicionarse son las que disponen de mayores economías de escala en todos los sentidos y que las empresas en la búsqueda de esas economías de escala se hayan implicado en procesos de fusión o hayan celebrado acuerdos de alcance diverso (acuerdo de código compartido, alianzas estratégicas, etc)7.
No obstante, aún existen circunstancias que funcionan de hecho como barreras de entrada al mercado. Así, para empezar podríamos referirnos a la condición de servicio de interés público que el transporte, en general, tiene y que impide, en el caso del transporte aéreo, que consiga sustraerse del todo del interés de los Estados por determinadas compañías o rutas8. Por otro lado, hoy por hoy en gran medida los recursos de que se disponen en el sector son limitados. El caso más evidente es el de la capacidad de los aeropuertos y la disponibilidad de los slots o franjas horarias aeroportuarias. La oferta efectivamente limitada de
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espacios y franjas en los aeropuertos, incapaz de atender la demanda de ambas cosas por parte de las compañías, reduce las posibilidades reales de acceso de muchas de ellas a determinadas rutas o mercados9.
Pudiendo internalizarse y compensarse de alguna manera estas limitaciones en el seno de las actuales fórmulas de consolidación empleadas por las compañías aéreas, el riesgo del sistema actual es que las condiciones no competitivas se reproduzcan ahora, no ya a partir de las compañías aéreas aisladas, sino a partir de esas nuevas estructuras de integración que se han originado.
Además de un mercado presidido por las reglas de la libre competencia, desde todas las instancias -nacionales, comunitarias o internacionales-10 se insiste en que el sector de la aviación debe ser objeto de una competencia leal, en el que puedan participar los distintos actores en condiciones equitativas o de igualdad.
Sin embargo, tanto la mayor competencia como la referida consolidación de las aerolíneas incrementan el riesgo de comportamientos competitivos desleales. Estos se traducen en más de una ocasión en abusos de posición dominante, prácticas oligopólicas, prácticas predatorias y ayudas públicas no siempre compatibles con el Derecho comunitario de la competencia.
Para la Unión Europea la eliminación de las prácticas competitivas desleales es una cuestión clave. La competitividad sostenible de la industria del transporte aéreo se entiende dependiente de unas condiciones de competencia abierta y leal, que es la que facilita a los consumidores la posibilidad de elegir y de obtener precios razonables, además de favorecer la calidad, la productividad e incluso la inversión en el sector.
Considerándolo así, ya en la Sexta Conferencia Mundial del Transporte Aéreo de la OACI (2013) la Unión apoyó la formulación de unos principios básicos de competencia leal por parte de dicha organización a efectos de que fueran tenidos en cuenta en el sector de la aviación internacional a nivel mundial, así como la promulgación de algunos instrumentos que permitieran establecer y mantener esa competencia, dejando señaladas cuáles se consideraban condiciones necesarias para detectar un entorno de competencia leal en cualquier mercado11.
La cuestión es que tales condiciones (a saber, normativas: existencia de normativa en materia de competencia y de normativa sobre seguridad, gestión del tránsito aéreo, manipulación en tierra, turnos, derechos de los pasajeros, protección ambiental, condiciones laborales del personal de aviación, tasas; institucio-
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nales: separación de las instituciones -autoridades de aviación, de competencia y poder judicial- con responsabilidades bien definidas y posibilidad real de ejercerlas; y económicas: intervención pública en el sector que no distorsione la competencia, basada en relaciones transparentes con las entidades económicas y en la no discriminación de las líneas aéreas extranjeras) no se presentan en los mismos niveles en todos los Estados fuera del ámbito comunitario. Es más, las opiniones y prácticas comerciales y las relaciones de propiedad entre los poderes públicos y las compañías o aeropuertos divergen considerablemente entre unos y otros.
Este desajuste en los niveles y condiciones para la efectiva competencia de los distintos mercados en la esfera internacional está teniendo dos consecuencias fundamentales. La primera, que salvo el reconocimiento general de que la competencia leal debe ser considerada como un presupuesto importante de la explotación de los servicios aéreos internacionales, la formulación específica de unos principios básicos relativos a la misma no llega a conseguirse desde la OACI 12; y, la segunda, que la Unión Europea y sus aerolíneas e infraestructuras aeroportuarias, a la cabeza de la liberalización y la competencia libre y leal en el sector, se están viendo perjudicadas frente a terceros Estados por la falta de reciprocidad 13.
Por ello la Unión Europea, para la que, como decimos, es esta una cuestión clave, sitúa la necesidad de que se garanticen unas condiciones de competencia equitativas en el sector del transporte aéreo internacional en el centro de su nueva Estrategia de aviación presentada en diciembre de 2015. Esta es realmente, entendemos, la primera de sus prioridades.
La nueva Estrategia de aviación para Europa está integrada por una Comunicación de la Comisión en la que se analizan los retos y las oportunidades para mejorar la competitividad del sector14; una Propuesta de revisión de las normas sobre seguridad de la aviación del Reglamento (CE) núm. 216/2008, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de febrero, sobre normas comunes en el ámbito de la aviación civil y por el que se crea una Agencia Europea de Seguridad Aérea15; solicitudes para la negociación de acuerdos globales de transporte aéreo desde la Unión Europea con terceros Estados que se consideran claves; y, por último, un plan de acción para el futuro.
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Con el diseño de esta Estrategia y su puesta en marcha la Unión Europea pretende hacer frente al crecimiento exponencial que ha experimentado el sector de la aviación en otras regiones del mundo en los últimos años, desafiando el liderazgo que hasta ahora había venido ejerciendo la industria europea16. En ese contexto, la Unión Europea se plantea reforzar la competitividad y sostenibilidad del transporte aéreo europeo señalando para ello como primera prioridad (y el orden no es baladí) el aprovechamiento de los mercados en expansión, la mejora de los servicios, el acceso al mercado y las oportunidades de inversión en terceros países, garantizando al mismo tiempo una competencia en condiciones de igualdad. ...
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