Competencia Fiscal y Control de Ayudas de Estado
| Autor | Alfonso Lamadrid de Pablo |
| Cargo del Autor | Investigador. Instituto de Estudios Europeos San Pablo CEU (Madrid) |
| Páginas | 375-436 |
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El reconocimiento de las libertades económicas de circulación de mercancías, personas, servicios y principalmente capitales y libre establecimiento, junto con la competencia fiscal en la que han venido incurriendo los Estados miembros con la intención de atraer hacia sí a las empresas mediante rebajas de tipos impositivos, ha dado origen a nuevos fenómenos de deslocalización empresarial. Las empresas se benefician de estas circunstancias y toman la decisión de localizar sus actividades en uno u otro lugar del territorio comunitario en función de la carga impositiva a la que se verán sujetas.
El problema ha cobrado relevancia con la perspectiva de la ya consumada ampliación de la Unión Europea ("UE") al Este, donde los nuevos miembros podrían optar por favorecer su desarrollo económico mediante la vía de establecer unos impuestos muy livianos a las empresas (tal y como ya hizo Irlanda hace años1) capaces de atraer al capital comunitario y extranjero.
Una efectiva armonización de la fiscalidad directa en el seno de la UE está destinada a evitar, en la medida de lo posible, que tanto personas físicas como jurídicas sigan este camino por otra parte fácil de recorrer en virtud de todo lo antedicho, si bien hasta el momento todos los intentos en este sentido no han resultado tan fructíferos como hubiera sido deseable. La imposibilidad de proceder a una armonización completa de la imposición directa en el seno de la UE a través de los instrumentos normativos habituales deriva fundamentalmente de la exigencia de unanimidad en la materia2, de la ausencia de bases jurídicas "ad hoc" en el Tratado y de los recelos de los Estados miembros a una nueva y esencial cesión de soberanía. Estos problemas, junto con la imperiosa necesidad de actuar en los ámbitos en los que los perjuicios derivados de las heterogéneas normativas fiscales eran más visibles (tal y como ocurre con la competencia fiscal observable en relación al impuesto de sociedades) condujo a los
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Estados miembros a actuar mediante instrumentos jurídicos no vinculantes.
El máximo exponente de esta categoría de instrumentos lo constituye el Código de Conducta en materia de fiscalidad de las empresas3, que tanto en sí mismo como en su posterior aplicación coincide en cierto modo con los trabajos que, de manera simultánea, tenían lugar en el seno de la OCDE.
Los países con alto nivel impositivo (como pueden ser Francia o Alemania) consideraban desde un principio que determinadas formas de baja imposición tienen efectos equiparables a los de las ayudas de Estado prohibidas por el artículo 87 del Tratado CE. En consonancia con estas posiciones, la Comisión Europea elaboró en 1998 la Comunicación relativa a la aplicación de las normas sobre ayudas estatales a las medidas relacionadas con la fiscalidad directa de las empresas4.
En comunicado de prensa de 23 de febrero de 2001, el Comisario Europeo Mario Monti afirmó que la Dirección General de Competencia examinaría todos los casos relevantes de ayudas fiscales en la imposición de sociedades5.
El análisis del vínculo existente entre las ayudas estatales y los impuestos directos tratado en la Comunicación y pretendido por el ex Comisario Monti requiere observar los progresos obrados en relación con el Código de Conducta, y es en parte a esto a lo que este trabajo se encomienda. Debe resaltarse que es precisamente dicha vinculación la que ha llevado a anular recientemente una serie de normas tributarias forales vascas en virtud de
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las cuales se establecían créditos fiscales para inversiones y reducciones de la base imponible para nuevas empresas, siendo éste uno de los concretos resultados de la aplicación del Código de Conducta que por su amplitud, interés y especificidad es acreedor de un análisis individual que escapa del objeto del presente documento.
Es este un ejemplo claro de los límites que el Código y la Comunicación de la Comisión implican con respecto al poder tributario de los Estados miembros. Nos encontramos por ello ante uno de esos casos en que "los fenómenos jurídicos que surgen de ese original y autónomo Derecho que es el Comunitario se insertan en nuestro propio sistema jurídico, en nuestra cultura y en nuestra sociedad, y en no pocas ocasiones, se convierten en la clave explicativa de las reformas normativas internas, clave que es justo reivindicar"6.
La evolución de las libertades económicas en el contexto del Derecho Comunitario ha facilitado y potenciado enormemente la movilidad de los factores productivos en el marco de la Unión Europea. Aun así, el grado de movilidad no es homogéneo y el factor trabajo es más estable que el capital por motivos principalmente inherentes a las personas. La libre circulación garantizada por el ordenamiento jurídico comunitario tiene también por efecto "promover que los agentes económicos puedan decidir la jurisdicción fiscal a la que someterse7".
En efecto, la práctica ausencia de armonización o coordinación en materia de imposición directa que era la norma en Europa hasta mediados de la década de los 90 se concretó en una desfiscalización progresiva de los rendimientos de capital y en una competencia fiscal abierta no siempre leal y en ocasiones dañina que ha venido siendo calificada como "competencia perniciosa", "lesiva" o "desleal".
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Los sujetos competidores son los propios Estados, quienes se apresuran a implantar medidas potencialmente deslocalizadoras de la actividad productiva y financiera. Muchas regulaciones fiscales se han orientado a crear regímenes con especial atractivo para las empresas más móviles en el ámbito internacional (tax niches)8. Estas medidas tienen, además, otras consecuencias accesorias como son la pérdida de ingresos fiscales o el incremento de la presión sobre el factor trabajo.
La "aldea global" y los grandes flujos comerciales y de capital que ésta implica, junto con los avances tecnológicos (particularmente del comercio electrónico)9 y el desarrollo de las multinacionales está incrementando el riesgo de competencia fiscal perniciosa al facilitar tanto la movilidad de actividades como la prestación de servicios y el movimientos de capitales, de tal modo que las situaciones impositivas de las empresas cobran mayor relevancia en su proceso de toma de decisiones, más aún en un espacio económico desprovisto de barreras como el europeo.
No obstante, hay incluso quienes afirman que mientras que algunas inversiones puedan tender a localizarse en las zonas de más bajo nivel impositivo en lugar de en otros puntos de la UE, el efecto de esta política fiscal sobre la totalidad del mercado tiende a ser positivo dado que una mayor cantidad de inversiones procedentes del exterior se verían atraídas por la misma, añadiéndose así a la capitalización total del mercado10, pudiendo incluso contribuir a la convergencia económica de los nuevos miembros en relación con la media comunitaria.
En su Comunicación "Paquete de medidas fiscales para hacer frente a la competencia fiscal perniciosa en la Unión Europea", la Comisión valora de manera positiva la competencia en materia fiscal en base a sus efectos
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positivos sobre los ciudadanos y a su valiosa contribución a la hora de reducir el gasto público11, posibilitando así una mayor eficiencia económica. De hecho, en la década de los 80 dicho tipo de competencia ayudó a reformar los sistemas fiscales occidentales disminuyendo los tipos aplicables y aumentando las bases imponibles contribuyendo así a potenciar la neutralidad de los mismos12.
De cualquier modo, hemos visto cómo la competencia fiscal tiene también un perfil negativo que se pone en evidencia cuando los Estados ofertan niveles de imposición excesivamente bajos con el objeto de atraer hacia sus territorios a empresas que basen su decisión de localización meramente en razones fiscales. A la larga ello comporta una gran incidencia en el desplazamiento de la presión fiscal hacia un sector con menor grado de movilidad tal y como lo es la base laboral.
Son, por lo tanto, los factores más móviles los que han constituido el objeto que ha conducido a los Estados miembros a la situación descrita en tanto en cuanto se hacía necesario evitar su fuga a otras zonas, compensándose la consiguiente disminución de ingresos con un incremento de la presión sobre las bases menos móviles13 en un momento (primeros años en la década de los 90) en que el desempleo constituía una de las principales preocupaciones en Europa.
El desplazamiento de la presión fiscal es lógico teniendo en cuenta que en el viejo continente los Estados han optado por mantener el modelo de Estado de bienestar y por este motivo necesitan seguir percibiendo una
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