El alcance de la competencia estatal básica sobre el régimen jurídico de los órganos colegiados
| Autor | Julián Valero Torrijos |
| Páginas | 419-457 |
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A pesar de la aparente simplicidad que ofrece la distribución competencial que realiza la Constitución en relación con la Administración Pública, la adecuada interpretación de las reglas recogidas en el apartado 18.º del art. 149.1 nos sitúa ante una operación hermenéutica ciertamente compleja por cuanto aparecen combinados dos criterios de naturaleza diversa para hacer referencia a un mismo objeto: de una parte, la regulación de las Administraciones públicas resulta fraccionada en sectores materiales aparentemente diferenciados e independientes, de manera que resulta imprescindible precisar el ámbito que corresponde a cada uno de ellos1en la medida que, por otro lado, el precepto consti-
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tucional transcrito atribuye al Estado una competencia de distinto alcance según el ámbito al que nos refiramos, por lo que, correlativamente, las facultades que corresponden a las Comunidades Autónomas también habrán de variar en función de la amplitud que se le otorgue a la competencia estatal tanto desde el punto de vista de la materia sobre la que verse como de la extensión de las potestades que se reservan al Estado.
La determinación de la amplitud que deba concederse al título competencial ahora analizado debe partir de una interpretación que nos permita integrar de manera conjunta la noción de bases2y la extensión material del régimen jurídico de las Administraciones públicas3, teniendo en cuenta la finalidad constitu-
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cional que justifica la reserva de esta función en favor de las instancias centrales. Partiendo de estas coordenadas podemos afirmar que la competencia estatal debe limitarse a la fijación de los aspectos esenciales de la organización, potestades, relaciones y funcionamiento de las diversas Administraciones públicas que resulten imprescindibles para garantizar un tratamiento similar a todos los administrados en los aspectos fundamentales de su relación con cualquier persona jurídico-administrativa o, en palabras del propio Tribunal Constitucional, los elementos esenciales que garanticen un régimen jurídico unitario apli-cable a todas las Administraciones públicas4.
Al hilo de la formulación propuesta debemos resaltar en primer lugar que el término esencial como equivalente a lo básico debe entenderse en un sentido relativo que plantearía la necesidad de reducir la competencia estatal a aquellos aspectos del régimen jurídico de las Administraciones públicas que, de no recibir una regulación unitaria con independencia del ámbito administrativo al que se refieran, imposibilitarían el tratamiento común que reclama el Texto Constitucional. No obstante, este último condicionante no ha de valorarse como una exigencia absoluta por cuanto en las materias donde hayan asumido competencias las Comunidades Autónomas no puede garantizarse una radical igualdad de trato, pues de hacerlo se estaría vulnerando su autonomía para dictar, respetando los límites constitucionales y estatutarios, la regulación que consideren más apropiada para satisfacer sus intereses peculiares, de ahí que deba limitarse a los aspectos más relevantes que garanticen una misma posición jurídica en los aspectos fundamentales de su relación con cualquier Administración Pública.
Por lo que se refiere al ámbito material sobre el que debemos proyectar la necesidad de una regulación idéntica en sus aspectos esenciales, parece imprescindible que en todo caso se extienda a la composición, estructura y funcionamiento de las Administraciones públicas, especialmente en lo referente a la configuración de las diferentes clases de personificación administrativa que se admitan con una correlativa fijación del tipo de régimen jurídico aplicable y de las potestades que, en cada caso pueden asumirse, potestades cuya configuración elemental también debería ser precisada con carácter básico. Sin embargo, tal y como ha precisado el Tribunal Constitucional, el alcance de la normativa estatal básica no puede ser el mismo en todas las materias referidas por cuanto la intensidad de dicha regulación debe guardar proporción con la incidencia externa que cada una de ellas puede tener sobre la esfera jurídica de los admi-
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nistrados, debiendo ser menor «en aquellas cuestiones que se refieren primordialmente a la organización y al funcionamiento interno de los órganos de las Administraciones públicas [...] aunque ciertamente no cabe trazar una distinción tajante entre unos aspectos y otros»5. No obstante, aunque es preciso reconocer la corrección de este razonamiento, en la medida que viene exigido por la finalidad constitucional que justifica una cierta uniformidad en la regulación del régimen jurídico de las Administraciones públicas, el Alto Tribunal debería al menos haber intentado precisar el criterio en base al cual debe realizarse la discriminación sobre el ámbito interno o externo de la regulación, ya que su actitud inhibicionista limitándose únicamente a manifestar la dificultad de esta tarea y aludir genéricamente a la esfera de los derechos e intereses de los administrados no contribuye precisamente a fortalecer la seguridad jurídica. A efectos de paliar esta insuficiencia, podría considerarse que la normativa estatal básica tendrá un menor alcance en aquellos aspectos que, de ser alterados, sólo afectarían a la posición jurídica sustancial del administrado de un modo indirecto, debiendo negarse la capacidad básica para regular los aspectos del régimen jurídico que carecieran incluso de esa incidencia indirecta. No obstante, la precisión concreta de esta regla general sólo puede llevarse a cabo de manera particularizada en cada caso a la vista del objeto de la regulación y de las características de esta última, tarea que se aborda a continuación en relación con los órganos administrativos colegiados.
La jurisprudencia constitucional apostó desde sus inicios por una interpretación material de las diversas expresiones utilizadas por el art. 149.1 CE en relación a las normas básicas, de manera que no se exigiera una previa definición expresa de las mismas por parte del legislador estatal para que las Comunidades Autónomas pudieran ejercer las competencias de desarrollo asumidas, afirmando que no están obligadas «a esperar la legislación básica postconstituconal, pero sus disposiciones legales o de rango inferior deberán respetar, en todo caso, no sólo los principios que inmediatamente se deriven de la Constitución, sino también las bases (en el sentido antes aclarado) que se infieran de la legislación preconstitucional vigente»6. En consecuencia, la noción material de las bases conllevaba una transferencia en favor del legislador autonómico de la capacidad para definir las bases ante la pasividad de quien constitucionalmente debía asumir tal responsabilidad, interpretación justificada por una finalidad tuitiva del ámbito competencial correspondiente a las Comunidades Autónomas en virtud de sus respectivos Estatutos que, en definitiva, constituye un reflejo de la auto-nomía garantizada por la Norma Fundamental.
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Asimismo, esta noción material de las bases facilita al Tribunal Constitucional el ejercicio de su función fiscalizadora por cuanto le permite precisar la adecuación del criterio empleado para su fijación -bien por el Estado al hacerlo de manera expresa bien por la respectiva Comunidad Autónoma en el supuesto de que se viera obligado a inferirlas de la regulación estatal ante la falta de delimitación expresa-, corrigiendo de esta manera los eventuales excesos o defectos en que se haya podido incurrir. No obstante, a pesar de la utilidad que presenta esta línea...
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