Competències municipals I acords de cooperació amb les minories religioses a Espanya

Els subjectes que van subscriure els respectius acords de cooperació són, doncs, la FEREDE, la FCIE i la CIE. Ni la religió evangèlica, ni la jueva ni la islàmica tenien un únic interlocutor nacional o internacional que les representés. Per això, a diferència de l’Església catòlica, les tres federacions van haver-se de constituir ad hoc per signar els acords.

Jurídicament, els subjectes confessionals signataris només són els que estipula l’article únic de cadascuna de les lleis 24, 25 i 26 de 10 de novembre de 1992.

Aquest article estableix com a part signatària religiosa la FEREDE, la FCIE i la CIE, tanmateix constituïda ad hoc per la UCIDE i la FEERI.

L’àmbit d’aplicació dels acords de cooperació s’estén a totes les esglésies, comunitats israelites i comunitats islàmiques que compleixin dos requisits: romandre inscrites en el Registre d’Entitats Religioses (RER) i formar part de la Federació respectiva, sempre que la seva pertinença figuri inscrita en el RER. En el cas de les co-Page 10munitats islàmiques, la incorporació podrà fer-se directament a la mateixa CIE, o bé en alguna de les dues federacions (UCIDE o FEERI).

La incorporació de les esglésies protestants a la FEREDE, a l’efecte de la seva constància al Registre, s’ha d’acreditar a través d’una certificació expedida per la Comissió permanent de la FEREDE, signada pel seu secretari executiu amb la conformitat del president. L’anotació de la seva baixa o exclusió del Registre s’ha de dur a terme a instància de l’església afectada o de la Comissió Permanent de la FEREDE.

Pel que fa a les comunitats jueves, la certificació ha d’anar expedida per la Secretaria General de la FCIE, i l’ha de signar un vicesecretari d’aquesta amb la conformitat del secretari. L’anotació al Registre de la seva baixa o l’exclusió s’ha de dur a terme a instància de la comunitat afectada o de la Secretaria General de la FCIE.

Respecte de les comunitats i les federacions musulmanes, caldrà acreditar la certificació expedida pels representants legals corresponents de cada una d’ambdues federacions (UCIDE o FEERI), i sempre amb la conformitat de la CIE. L’anotació al RER de la seva baixa o exclusió s’ha de dur a terme a instància de l’entitat interessada o de la mateixa CIE.

La certificació dels fins religiosos per a la inscripció de les entitats religioses constituïdes com a tal d’acord amb l’ordenament de les esglésies evangèliques, la pot expedir la Comissió permanent de la FEREDE. Pel que fa a la FCIE, la certificació dels fins religiosos pot expedir-la la seva Secretaria General. Quant a la CIE, pot ser expedida per la federació a la qual pertanyi la comunitat islàmica en qüestió (la UCIDE o la FEERI) però sempre amb la conformitat de la CIE, o bé per aquesta última si la comunitat no formés part de cap de les dues federacions.

Per a una millor comprensió dels continguts dels acords, hem dividit aquest epígraf seguint la sistemàtica de les matèries objecte de regulació.

La disposició final primera de les tres lleis 24, 25 i 26 de 1992 assenyala que es faculta al Govern perquè a proposta del ministre de Justícia i, si escau, conjuntament amb els ministres competents per raó de la matèria, dicti les disposicions necessàries per al desplegament i execució del que disposen les tres lleis.

Page 18

Finalment, la disposició addicional primera de l’annex assenyala que el Govern ha de posar en coneixement de la FEREDE, la FCIE i la CIE les iniciatives legislatives que afectin el contingut dels acords de cooperació, per tal que les parts confessionals signatàries puguin expressar llur parer.

La disposició addicional segona dels annexos respectius assenyala que els acords de cooperació poden ser denunciats per qualsevol de les parts que els van subscriure, i s’han de notificar a l’altra part amb sis mesos d’antelació. Així mateix, pot ser objecte de revisió, total o parcial, per iniciativa de qualsevol part, sens perjudici de la ulterior tramitació parlamentària.

La disposició addicional tercera dels tres annexos consigna que s’ha de constituir una comissió mixta paritària amb representants de l’Administració de l’Estat i de la FEREDE, la FCIE i la CIE, amb la funció d’aplicar els acords i fer-ne el seguiment.

En consonància amb l’article 148.1.3 de la Constitució, l’Estatut d’autonomia de Catalunya atribueix a la Generalitat la competència exclusiva en matèria d’ordenació de l’urbanisme. No obstant això, en aquesta competència autonòmica intervé un tercer poder territorial, els municipis, que poden condicionar-la per virtut de l’article 63.2.d de la Llei 8/1987, de 15 d’abril. Aquest precepte consigna que «El municipi té competències pròpies en les matèries següents: [...] L’ordenació, la gestió, l’execució i la disciplina urbanístiques».

El Tribunal Constitucional defineix l’abast d’aquesta competència de la manera següent: «l’urbanisme [...] al·ludeix a la disciplina jurídica del fet social o col·lectiu dels assentaments de població en l’espai físic, [...] el contingut de l’urbanisme es tradueix en concretes potestats [...] com les referides al planejament, la gestió o execució d’instruments planificadors i la intervenció administrativa en les facultats dominicals sobre l’ús del sòl i edificació, [i també] la determinació, en allò pertinent, del règim jurídic del sòl en tant que suport de l’activitat transformadora que implica la urbanització i l’edificació».⁸

Si parem atenció, constatem que hi ha drets de llibertat religiosa que es projecten en el contingut d’aquest sector material. Així, quan la Sentència parla del «fet social o col·lectiu dels assentaments de població», és evident que aquesta població exerceix activitats religioses sobre el terreny del municipi que, lògicament, cal disciplinar. Pensem, a tall d’exemple, en la construcció de llocs de culte i de cementiris confessionals.

Tanmateix, la Sentència acaba afirmant que l’urbanisme «es tradueix en la fixació del que podríem anomenar polítiques d’ordenació de la ciutat», la gestió i planificació de les quals correspon als ajuntaments. La Generalitat, doncs, és competent per legislar sobre aquest sector material, però pertoca als ens locals gestionar el planejament urbanístic, que inclou, per exemple, les converses prèvies amb les comunitats religioses i les esglésies que necessitin terrenys per a la construcció de llocs de culte o cementiris confessionals.

En aquest sentit, la Llei 2/2002, de 14 de març, d’urbanisme, preveu a l’art. 34.4 els «equipaments de caràcter religiós», terme que substitueix el de «temples» que figurava en l’antiga legislació espanyola. Actualment, en canvi, aquest nou tipus d’equipament comunitari (com el comercial, cultural, docent o sanitari) està concebut per satisfer les necessitats que la vida quotidiana genera en les persones, també en llur vessant religiosa.

En el terme «equipaments de caràcter religiós» s’enclouen el dret a establir llocs de culte i el dret a posseir cementiris confessionals (jueus i islàmics, segons els acords de cooperació), malgrat que els cementiris romanen subjectes a una sèrie de mesures sanitàries que, a la pràctica, difícilment es poden encabir en la figura dels equipaments de caràcter religiós, a diferència dels llocs de culte. Tanmateix, el dret a establir llocs de culte és un dret fonamental, regulat a la LOLR; en canvi, el dret a posseir cementiris confessionals propis només apareix als acords de cooperació de la FCIE i la CIE, i per tant no té rang orgànic.

Page 20

A l’efecte competencial, allò que cal destacar és que, a Catalunya, els ajuntaments poden definir els equipaments de caràcter religiós per a qualsevol confessió religiosa. En principi, la seva decisió no es troba condicionada, necessàriament, pels acords de cooperació, ja que la determinació dels usos dels equipaments comunitaris no està subjecta a aquells. En tot cas, caldrà valorar l’estatus de la confessió que demandi l’equipament, especialment si es troba inscrita en el RER i si forma part d’alguna de les tres federacions signants dels acords. Altres solucions alternatives, assajades amb un cert èxit, serien la cessió d’immobles i locals destinats a les pregàries.⁹

En el títol competencial de la salut es produeix una intervenció concurrent de l’Estat central i de les autonomies. L’Estat legisla les bases normatives, mentre que les comunitats autònomes les desenvolupen i executen; però, com veurem, tant la legislació bàsica de l’Estat com la de la Generalitat no exclouen la intervenció competencial dels ens locals.

Ja vàrem veure que els acords de cooperació amb la FCIE i la CIE permetien la comercialització, la importació i l’exportació dels productes Casher i Halal; i també preveien que el sacrifici d’animals ha de respectar la normativa sanitària vigent. Aquesta normativa és, d’una banda, la Llei 15/1990, de 9 de juliol, d’ordenació sanitària de Catalunya i, de l’altra, la Llei 14/1986, de 25 de abril, general de sanitat, que és la norma bàsica que regeix en tot l’Estat espanyol.

Respecte dels ajuntaments, aquesta Llei assenyala que han de participar en els òrgans de direcció de les àrees de salut i que han de tenir responsabilitats en diverses matèries. En destaquem les següents: el control sanitari dels edificis i llocs d’habitatge i convivència humana, especialment els centres d’alimentació, els centres residencials i les escoles; el control sanitari de la distribució i el subministrament d’aliments, begudes i altres productes, directament o indirectament relacionats amb l’ús o consum humans, així com els mitjans per a llur transport.

Per la seva banda, l’art. 8.o i p de la Llei 15/1990, de 9 de juliol, assenyala que correspon al Servei Català de la Salut el control sanitari i la prevenció dels riscs per a la salut derivats de productes alimentaris i la promoció i la millora de les activitats de veterinària de salut pública.

Juntament amb aquestes competències concurrents, el Reial decret 147/93, de 29 de gener, sobre condicions sanitàries de producció i comercialització de carns fresques, esmenta que es prohibeix clavar ganivets a les carns, excepte quan es tracti d’un ritus religiós.¹⁰ Aquest precepte desplega el Reial decret 54/1995, de 20 de gener, sobre protecció dels animals en el moment del seu sacrifici i mort, que és fruit de la Directiva 93/119 del Consell de la Comunitat Europea, de 22 de desembre de 1993.

Page 21

L’art. 5.2 d’aquest Reial decret disposa que «en el cas d’animals que siguin objecte de mètodes particulars de sacrifici, requerits per determinats ritus religiosos, no seran aplicables els requisits establerts al paràgraf c de l’apartat 1». Aquest apartat assenyala que als «solípedes, ruminants, porcs, conills i aus de corral introduïdes en els escorxadors per al seu sacrifici se les ha: [...] c) Atordir abans del seu sacrifici, o donar mort de manera instantània».

Les activitats religioses i rituals, per tal d’adequar-se a la normativa sanitària, s’han de materialitzar en els escorxadors, que són competència municipal ex art. 63.2.g de la Llei 8/1987, de 15 d’abril. Per això resulta factible la celebració de convenis municipals amb les comunitats i confessions (preferentment les inscrites al RER) que practiquin el sacrifici religiós d’animals; i això amb una finalitat doble: assegurar el compliment de les mesures sanitàries esmentades i utilitzar correctament les instal·lacions dels escorxadors municipals.

L’art. 63.2.j de la Llei 8/1987, de 15 d’abril, assenyala la competència dels municipis en matèria de cementiris. Aquesta competència cal posar-la en relació amb el dret a rebre sepultura digna, establert a l’article 2.1.b de la LOLR. En efecte, correspon els ajuntaments vetllar pel compliment de la Llei 49/1978, de 3 de novembre, d’enterraments en cementiris municipals. Aquest article 2.1.b, després de reconèixer el dret a rebre sepultura digna, a continuació passa a assenyalar que s’exercirà «sense discriminació per motius religiosos». Curiosament, aquesta Llei estatal és anterior a la LOLR, però roman plenament vigent. Vegem-la.

En el primer article diu que «Els ajuntaments estan obligats al fet que els enterraments que s’efectuïn en llurs cementiris es facin sense discriminació per raons de religió». Respecte als ritus funeraris, l’art. 2 consigna que «s’han de practicar sobre cada sepultura de conformitat amb allò disposat pel difunt o amb el que la família determini. Així mateix, es poden celebrar actes de culte a les capelles o els llocs destinats a aquest efecte [...]. En els cementiris municipals s’autoritza als qui ho sol·licitin l’establiment de capelles o llocs de culte». Finalment, l’art. 3 atribueix un mandat directe: «Els ajuntaments han de construir cementiris municipals quan en el seu terme no existeixi lloc d’enterrament en què es pugui complir allò disposat en aquesta Llei».

Altrament, és competència dels municipis decidir sobre la concessió de reserves de parcel·les als cementiris. La raó jurídica d’aquest dret respon al manteniment d’una «jurisdicció espiritual» en favor de les confessions, que deriva de l’ius sepulcri i de l’ius sepellendi. Ara bé, aquesta concessió de parcel·les i jurisdicció espiritual no només es pot atribuir a les comunitats islàmiques o jueves que pertanyin a la CIE o a la FCIE, sinó també a altres esglésies i comunitats religioses. La decisió, com hem dit, és competència municipal, però caldria valorar prèviament l’estatus de la confessió que demani la parcel·la al cementiri. Una altra solució seria concedir un espai genèric —i obert— a totes les comunitats que pertanyin a un mateix tronc religiós comú, per tal d’evitar possibles discriminacions entre si.

Page 22

Igual que succeeix amb els cementiris i el dret a rebre sepultura digna, l’art. 63.2.j de la Llei 8/1987, de 15 d’abril, atorga als ajuntaments la competència en matèria de serveis funeraris. Tanmateix, i en el marc de les competències en matèria d’higiene i sanitat, el Parlament de Catalunya va elaborar la Llei 2/1997, de 3 d’abril, sobre serveis funeraris.

Aquesta Llei fixa l’abast de la competència dels ajuntaments i consells comarcals en relació amb els serveis funeraris, tant pel que fa a la normativa sanitària aplicable com pel que fa a la garantia dels principis d’universalitat, accessibilitat, continuïtat i respecte als drets dels usuaris. Als nostres efectes, és important destacar que aquesta Llei també regula les condicions d’inspecció i control de la Generalitat i dels ens locals en relació amb els serveis funeraris, alhora que tipifica les possibles infraccions que es cometin tot establint un quadre de sancions l’objectiu del qual s’adreça a garantir el compliment de les condicions sanitàries a què la normativa vigent sotmet aquesta activitat.

Una activitat que hem dit que afecta el dret a rebre sepultura digna, però també altres drets que tornarem a mencionar en el proper epígraf: ens referim a l’adopció de les mesures oportunes per a l’observança de les regles tradicionals jueves i islàmiques concernents a les inhumacions, sepultures i ritus funeraris.

Doncs bé, la Llei 2/1997, de 3 d’abril, consigna que els usuaris tenen el dret a rebre els serveis funeraris en condicions de respecte a les conviccions religioses i d’igualtat. La llei entén per servei funerari totes les activitats que s’han de prestar com a conseqüència de la mort d’una persona i de la inhumació i incineració del seu cadàver. L’art. 2.1 disposa que els municipis són l’administració competent en matèria de serveis funeraris i, per tant, els responsables de garantir-ne l’existència i la prestació a tota la col·lectivitat local, però sempre en el marc «de la legislació sanitària i de la de règim local», que competeix establir a la Generalitat.

Per la seva banda, el Decret 209/1999, de 27 de juliol, pel qual s’aprova el Reglament que regula, amb caràcter supletori, els serveis funeraris municipals, desplega la disposició final primera de la Llei 2/1997, de 3 d’abril, que estableix que els ajuntaments han de regular (mitjançant una ordenança o bé un reglament) el règim a què s’han de sotmetre els serveis funeraris. La normativa de la Generalitat és, doncs, supletòria. Amb tot, pel que fa als drets de les persones usuàries, l’art. 10.a torna a incidir en les «condicions de respecte a la intimitat, a la dignitat, a les conviccions religioses, filosòfiques o culturals i al dolor de les persones afectades». I l’art. 14.1 esmenta les anomenades «activitats complementàries», entre les quals destaquen: «d) Les gestions davant l’Església catòlica i altres organitzacions corresponents a la resta de confessions religioses». Gestions que competeixen fer als ajuntaments, i que han d’oferir-se a totes les confessions, no només a l’Església catòlica. En aquest cas, res no es diu sobre l’estatus de les minories religioses, i de si han d’estar (o no) inscrites en el Registre d’Entitats Religioses.

El Reial decret 2210/1979, de 7 de setembre, va transferir a la Generalitat de Catalunya les funcions i les competències relatives a l’acció pública sanitària, àdhucPage 23 aquelles que el Decret 2263/1974, de 20 de juliol, atribuïa als òrgans de l’Administració de l’Estat. Així, a l’empara de les competències de desplegament normatiu en matèria de sanitat interior, estipulades a l’art. 17.1 de l’Estatut d’autonomia, la Generalitat va encetar un procés d’adaptació progressiu de l’antiga normativa estatal reguladora de la matèria de sanitat mortuòria a la nova realitat epidemiològica i social.

D’aquesta manera, el Decret 297/1997, de 25 de novembre, pel qual s’aprova el Reglament de policia sanitària mortuòria, esdevenia la norma principal encarregada de regular aquesta activitat, la qual comprèn les activitats següents: la regulació de tota classe de pràctiques sanitàries sobre cadàvers i restes cadavèriques; les condicions tecnicosanitàries en què les empreses funeràries presten els serveis; les normes sanitàries que han de complir els cementiris públics, privats (per exemple, els de propietat confessional) i mixtos; la funció inspectora i la potestat sancionadora.

Tanmateix, l’art. 3 assenyala que les «facultats administratives en matèria de policia sanitària mortuòria corresponen, d’acord amb el que preveuen aquest Reglament, la Llei 15/1990, de 9 de juliol, d’ordenació sanitària de Catalunya, i la Llei 8/1987, de 15 d’abril, [...] als ajuntaments i al Departament de Sanitat». De fet, la legislació estatal de sanitat ja advertí en l’art. 42.2.e que pertocava als ajuntaments el control sanitari dels cementiris i la policia sanitària mortuòria.

Així doncs, correspon als ajuntaments i al Departament de Sanitat català tot el conjunt de les facultats administratives: atorgament de les autoritzacions sanitàries, comprovació de les funcions, destinació final dels cadàvers i llur classificació, inhumació, incineració, exhumació, embalsamament, conservació transitòria i altres pràctiques sobre cadàvers i restes cadavèriques, així com la seva conducció i trasllat.

Com vàrem explicar, l’Acord amb la FCIE i amb la CIE reconeixen, juntament amb l’observança de les regles tradicionals jueves i islàmiques concernents a les inhumacions, les sepultures i els ritus funeraris, el dret a traslladar els cossos dels difunts jueus i islàmics dels cementiris municipals als confessionals.

L’exercici d’aquest dret no impedeix, però, que altres confessions al marge dels acords també el puguin exercir. El requisit és que totes s’han d’atenir tant al reglament de policia sanitària mortuòria, que ja coneixem, com al Decret 304/1983, de 7 de juliol, sobre trasllats de cadàvers a Catalunya, i que faculta el Departament de Sanitat i Seguretat Social per dictar les normes necessàries per a l’execució, el desplegament i l’aplicació del Decret esmentat.

Finalment, respecte a les entitats autoritzades per al transport de cadàvers, tenen una importància especial els art. 16, 17 i 18 del Decret 209/1999, de 27 de juliol. En tot cas, l’autorització per transportar els cadàvers és competència del Departament de Sanitat de la Generalitat. La normativa autonòmica no preveu la possibilitat que siguin les confessions les que traslladin els cadàvers dels seus difunts. Aquesta funció la faran les entitats (funeràries) que estiguin autoritzades per la Generalitat.

La competència en ensenyament, consignada a l’art. 15 de l’Estatut d’autonomia, és de tipus concurrent. És competència de l’Estat la fixació de les bases, mentrePage 24 que la Generalitat s’encarrega de «la regulació i l’administració de l’ensenyament en tota la seva extensió, nivells i graus, modalitats i especialitats, en l’àmbit de les seves competències». En concret, podem destacar la confluència de dos drets de llibertat religiosa. D’una banda, el dret a rebre la formació religiosa i moral d’acord amb les pròpies conviccions, que és establert a l’art. 27.3 de la Constitució espa-nyola i, de l’altra, el dret a rebre les dietes alimentàries religioses, establert a l’Acord de cooperació signat amb la CIE.

Les competències municipals en la matèria d’ensenyament són diverses. De manera resumida, en podríem destacar les següents: la participació en els centres docents a través dels consells escolars, la col·laboració en activitats extraescolars i complementàries dels centres educatius, la formació dels adults, la promoció de la relació entre els programes dels centres i l’entorn social i econòmic, actuacions de caràcter compensatori en relació amb persones, grups i àmbits territorials que es trobin en situacions desfavorables, així com la provisió de recursos econòmics, accions específiques en matèria d’educació infantil, creació de consells escolars municipals, construcció i manteniment de centres públics docents, vigilància del compliment de l’escolaritat obligatòria, cooperació amb les administracions educatives, participació en la programació general de l’educació tot intervenint en el consell escolar i altres òrgans de l’Administració educativa i, finalment, el transport i el menjador escolar.

Respecte a aquesta darrera competència municipal, pel que fa als menjadors escolars, hem vist que l’Acord amb la CIE preveu que l’alimentació dels alumnes musulmans «s’ha de procurar adequar als preceptes religiosos islàmics, així com a l’horari d’àpats durant el mes de dejuni (Ramadà)».

Dues observacions: en primer lloc, l’Acord no estableix una garantia obligacional, simplement assenyala un mandat genèric, en virtut del qual «s’ha de procurar» prestar sempre que els centres escolars disposin dels mitjans adequats; en segon lloc, l’Acord té una clara vocació expansiva, ja que els titulars d’aquest dret a rebre l’alimentació religiosa, i especialment en els horaris d’àpats del mes de dejuni (Ramadà), són tots «els alumnes musulmans», no només els qui pertanyin a les comunitats de la CIE.

Com vàrem examinar, les exempcions tributàries atorgades per l’Estat a les esglésies i les comunitats religioses que pertanyen a la FEREDE, la FCIE i la CIE (com, per exemple, l’impost sobre els béns immobles), tenen una incidència directa en la recaptació d’impostos dels ajuntaments.

En aquest sentit, i malgrat que la competència en exempcions recau exclusivament en l’Estat, caldrà valorar políticament si convé o no que els ajuntaments reclamin algun tipus de mecanisme de compensació financera, atesa la pèrdua d’ingressos en la recaptació. Tanmateix, les esglésies i comunitats religioses (jueves i musulmanes) que restin fora de l’àmbit d’aplicació dels acords, no es beneficien del règim tributari pactat. No obstant això, es podria donar el cas d’ajuntaments que, per diversos motius, estenguessin les exempcions a esglésies i comunitats religioses que no formessin part de la FEREDE, la FCIE o la CIE.

Page 25

L’art. 140 de la Constitució espanyola garanteix l’autonomia municipal. Per al Tribunal Constitucional, el sentit d’aquesta autonomia es «configura com una garantia institucional amb un contingut [...] que el legislador [sigui l’estatal o l’autonòmic] ha de respectar i que es concreta bàsicament en el “dret de la comunitat local a participar a través d’òrgans propis en el govern i administració dels afers que li pertoquin, graduant-se la intensitat d’aquesta participació en funció de la relació existent entre els interessos locals i supralocals” [...] “la legislació de l’Estat i la de les comunitats autònomes ha d’assegurar als municipis [...] el seu dret a intervenir en tots els afers que directament afectin el cercle dels seus interessos”».¹¹

Aquesta concepció garantista de l’autonomia local legitima el tractament polític que els municipis facin del fet religiós. I això per dues raons: primer, ateses les connexions que s’estableixen entre els drets de llibertat religiosa i les competències municipals; segon, per la presència d’un àmbit confessional comunitari, que s’ajusta a l’art. 16.3 de la Constitució, el qual conté un mandat obert i general a tots els poders públics per a la cooperació amb les confessions religioses.

Per això la gestió del pluralisme religiós, objectivament, no està vedada als ajuntaments, que poden promoure activitats complementàries segons les seves competències i els drets de llibertat religiosa. Així, i a banda de la gestió competencial, pensem en la participació i la promoció del diàleg interreligiós o la coneixença mútua dels diferents dirigents religiosos de cadascun dels municipis.