Las experiencias comparadas. La reacción de los Derechos Urbanísticos Norteamericano y Francés contra la segregación espacial y a favor de un urbanismo sostenible socialmente
| Autor | Juli Ponce Solé |
| Páginas | 53-85 |
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Si bien es cierto que es muy difícil entender y manejar instituciones jurídicas nacidas al calor de una cultura y un Derecho distinto al nuestro, no lo es menos que en un contexto de globalización creciente los problemas a los que deben enfrentarse los países de nuestro entorno cultural son semejantes y las soluciones, salvando las distancias, parecidas.
En el ámbito del Derecho urbanístico, el estudio comparado no ha sido frecuente. Recientemente, el profesor GARCÍA DE ENTERRÍA señalaba, precisamente, que los juristas estaban llamados a tener un papel relevante en la necesaria reflexión en profundidad sobre el Derecho urbanístico español del siglo XXI, destacando que «sería conveniente, por cierto, que en esa reflexión se considerasen los modelos de Derecho comparado, hasta hoy muy poco estudiados: nada exige una originalidad a toda costa, y menos en una materia tan tecnificada»56.
Pues bien, en el ámbito que nos ocupa, consideramos relevante el conocimiento y exposición de dos experiencias foráneas de notable interés. Tanto Estados Unidos como Francia se han tenido que enfrentar en las últimas décadas del siglo XX a problemas sociales graves derivados de fenómenos de segregación espacial y exclusión social de distintos grupos de población -en función de su pertenencia a una determinada clase social y, en ocasiones, a una raza o etnia concreta-, aunque, hay que destacarlo, en contextos sociales y cultura-
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les notablemente diversos. Pero salvando estas diferencias, el problema en esencia ha sido y es el mismo: cómo evitar que la segregación espacial, marca territorial de la exclusión social, ponga en peligro la esencia misma de la cohesión social.
Naturalmente, ambos países han dado soluciones distintas, en función de sus propias tradiciones culturales y jurídicas. La norteamericana, como veremos, ha sido predominantemente judicial, aunque no ha faltado la intervención legislativa57. La francesa prevalentemente legislativa, aunque no ha estado ausente la presencia judicial, especialmente a través de una relevante sentencia del Conseil Constitutionnel58. Pero, y esto es fundamental subrayarlo, las fórmulas empleadas han sido muy semejantes, y se han basado en una reducción de la discrecionalidad local, mediante el uso de principios jurídicos y estándares normativos referidos a la diversidad de usos y de tipologías de viviendas, con el objetivo de promover la mezcla social y romper así la tendencia de segregación espacial que atenaza, en modos distintos, a ambas sociedades.
De ahí que consideremos interesante referirnos a ambas experiencias y, especialmente a la norteamericana, puesto que en aquel país, como ha notado SÁNCHEZ DE MADARIAGA y se han desarrollado en mayor grado las características propias de las sociedades modernas pluralistas: sistema de gobierno con un altísimo grado de descentralización y fragmentación que dificulta enormemente el desarrollo de sistemas de planificación de tipo jerárquico a escala supralocal y una sociedad con un alto grado de diversidad en la que es difícil definir unos valores comunes a todos los grupos sociales. Características que, por otro lado, existen en forma de tendencia ya en los países europeos, como Francia y España59.
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Parece ser una opinión compartida entre los juristas norteamericanos dedicados al Derecho público que la cuestión de la división económica y social entre razas y clases es, probablemente, el mayor problema con el que se enfrenta la sociedad norteamericana en este inicio de milenio. Esta segregación es fuente de numerosos problemas y se plasma territorialmente en la neta distinción entre la pobreza y el desespero de las zonas céntricas urbanas (inner cities o central cities), donde se concentran las minorías étnicas -primordialmente negros e hispanos- y la riqueza y oportunidades de las áreas residenciales pertenecientes a municipios adyacentes, las áreas residenciales (suburbs), ocupados por la clase media y alta, en su mayor parte blancos60.
En un importante trabajo del que tuvimos ocasión de dar noticia en su momento61, el profesor HAAR ha señalado que «ningún asunto nacional es más problemático para la sociedad norteamericana hoy que la división económica y social entre las razas. (...) en ninguna parte la partición es más notoria o ineludible que en el golfo entre la pobreza y el desespero de las central cities y la riqueza y oportunidades de los suburbs», destacando, con notable crudeza, que «la forzada segregación condena a las minorías a localidades con inferiores equipamientos y servicios, creando un apartheid de facto»62.
El fenómeno es ya conocido, pues se ha ido consolidando gradualmente desde la segunda guerra mundial63. Lo que los autores destacan es que la situa-
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ción ha empeorado en las últimas décadas, ante la pasividad de los poderes públicos, y que a este agravamiento han contribuido, destacadamente, las regulaciones urbanísticas municipales de los suburbs, a la vez que se sugiere, por algunas opiniones, que un control judicial más exigente de las mismas podría contribuir a mitigarlo, como veremos enseguida.
La abundante literatura sobre esta cuestión ofrece algunos datos reveladores del mencionado deterioro64. Desde la segunda guerra mundial las áreas residenciales han ganado 30 millones de habitantes, incrementándose su población un 79%, frente al 14% en el caso de los centros urbanos. En 1990, el 46% de la población norteamericana, en su abrumadora mayoría blancos de clase media y alta, vivían en áreas residenciales, mientras el 31%, con un elevado porcentaje de minorías étnicas, lo hacía en los centros urbanos, habitando el restante 23% en áreas no urbanas.
El proceso de suburbanización aludido ha provocado también un éxodo de puestos de trabajo y de equipamientos y servicios hacia las privilegiadas áreas residenciales. En 1970 el 71% de las oficinas se encontraba en las zonas céntricas urbanas, mientras que tan sólo diez años más tarde más del 50% ya se situaban en áreas residenciales adyacentes. Entre 1980 y 1986 el aumento de puestos de trabajo en las áreas residenciales fue espectacular en comparación con los creados en los centros urbanos. Por ejemplo, en Chicago, el centro urbano perdió 40.000 mientras que las áreas residenciales ganaron 212.000. Similares cifras se registraron a lo largo de los Estados Unidos.
Al hilo de los citados cambios espaciales, y en el contexto de un aumento generalizado de la pobreza y la miseria y de las desigualdades de renta en el conjunto de la nación65, el desempleo masculino negro entre los 16 y los 24
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años en los centros urbanos aumentó del 20% a casi el 45%, entre 1969 y 1985, más que doblando las cifras de sus compatriotas blancos. El desplazamiento de puestos de trabajo -en su mayoría propios de la clase obrera urbana, es decir, trabajos no cualificados en el sector industrial o de servicios- a áreas residenciales, donde no llega el transporte público66, dificulta la movilidad de las minorías de los centros urbanos, aislándolas de la red de contactos que permitiría su incorporación laboral y perpetuando el desempleo, la pobreza y los problemas sociales conectados a estas situaciones (delincuencia, consumo de drogas, embarazos de adolescentes que conducen al surgimiento de familias desestructuradas). Así, cerca del 40% de niños negros en los centros urbanos son considerados pobres.
Igual suerte han corrido hospitales, centros culturales y otros tipos de equipamientos y...
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