Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo, al Comité de las Regiones y al Banco Europeo de Inversiones: Conclusiones del V Informe sobre cohesión económica, social y territorial: el futuro de la política de cohesión

Páginas:137-147
RESUMEN

1. INTRODUCCIÓN.-2. INCREMENTO DEL VALOR AÑADIDO EUROPEO DE LA POLÍTICA DE COHESIÓN .-3. MEJORA DE LA GOBERNANZA.-4. UN SISTEMA DE APLICACIÓN RACIONALIZADO Y SIMPLIFICADO.-5. LA ESTRUCTURA DE LA POLÍTICA DE COHESIÓN.-6. PRÓXIMAS ETAPAS.

 
CONTENIDO
Comunicación de la Comisión
al Parlamento Europeo, al Consejo,
al Comité Económico y Social
Europeo, al Comité de las Regiones
y al Banco Europeo de Inversiones:
Conclusiones del V Informe sobre cohesión
económica, social y territorial: el futuro
de la política de cohesión
INDICE: 1. INTRODUCCIÓN.–2. INCREMENTO DEL VALOR AÑADIDO EUROPEO
DE LA POLÍTICA DE COHESIÓN .–3. MEJORA DE LA GOBERNANZA.–4. UN SISTE-
MA DE APLICACIÓN RACIONALIZADO Y SIMPLIFICADO.–5. LA ESTRUCTURA DE
LA POLÍTICA DE COHESIÓN.–6. PRÓXIMAS ETAPAS.
1. INTRODUCCIÓN
Europa afronta una ingente tarea: salir de
una profunda crisis y reducir el desempleo y
la pobreza al tiempo que impulsa una econo-
mía baja en carbono. Para llevar a cabo esta
ambiciosa tarea es necesario actuar con rapi-
dez en numerosos frentes, motivo por el cual
el Consejo Europeo adoptó la estrategia
Europa 20201. Europa solo alcanzará su obje-
tivo si todas las instancias, a nivel europeo,
nacional, regional y local cumplen su parte. A
fin de lograr un crecimiento inteligente, sos-
tenible e integrador, al tiempo que se pro-
mueve el desarrollo armonioso de la Unión y
de sus regiones mediante la reducción de las
disparidades regionales, la política de cohe-
1 «Europa 2020: Una estrategia para un crecimiento
inteligente, sostenible e integrador», COM(2010) 2020,
de 3 de marzo de 2010.
sión ha de seguir desempeñando un papel
fundamental en estos tiempos difíciles.
Dicha política ha contribuido en gran medi-
da a propagar el crecimiento y la prosperidad
a través de la Unión, reduciendo al mismo
tiempo las disparidades económicas, sociales
y territoriales. El V Informe sobre cohesión
económica, social y territorial pone de mani-
fiesto que, gracias a la política de cohesión, se
ha generado empleo, ha aumentado el capital
humano, se han creado infraestructuras bási-
cas y ha mejorado la protección medioambien-
tal, en particular en las regiones menos des-
arrolladas. No hay duda de que, sin la política
de cohesión, las disparidades serían mayores.
Sin embargo, los duraderos efectos sociales de
la crisis, la necesidad de innovar derivada de
los retos mundiales, cada vez mayores, y la
obligación de aprovechar al máximo cada euro
del gasto público hacen necesaria una ambi-
ciosa reforma de esta política.
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Como se indicó en la revisión del presu-
puesto de la UE2, es necesario progresar, en
particular, en los siguientes ámbitos clave:
concentración de recursos en los objetivos y
metas de Europa 2020; compromiso de los
Estados miembros con la implantación de las
reformas necesarias para que la política sea
eficaz; y mejora de la eficacia de la política
mediante una mayor focalización en la obten-
ción de resultados. La vinculación explícita
de la política de cohesión a Europa 2020 pro-
porciona una oportunidad real para seguir
ayudando a las regiones más pobres de la UE
a ponerse al nivel de las demás, para facilitar
la coordinación entre las políticas de la UE y
para hacer de la política de cohesión un fac-
tor principal del crecimiento para toda la UE,
incluso en términos cualitativos, afrontando,
al mismo tiempo, retos sociales como el enve-
jecimiento de la población o el cambio climá-
tico.
Con estas conclusiones, la Comisión pone
en marcha una consulta pública sobre el fu-
turo de la política de cohesión, organizada en
torno a una serie de preguntas sobre las
principales ideas para su reforma.
En los siguientes apartados se estudian
sucesivamente: el modo de incrementar la
eficacia de la política de cohesión y mejorar
su impacto, a fin de aumentar el valor añadi-
do europeo (apartado 2); el modo de seguir
mejorando la gobernanza de la política
(apartado 3); el modo de racionalizar y sim-
plificar el sistema de aplicación (apartado 4);
y la estructura de la política (apartado 5).
2. INCREMENTO DEL VALOR AÑADIDO
EUROPEO DE LA POLÍTICA
DE COHESIÓN
El valor añadido de la política de cohesión
es objeto de debate recurrente de los respon-
2 «Revisión del presupuesto de la UE», COM(2010)
700, de 19 de octubre de 2010.
sables de las políticas, representantes del
mundo académico y otras partes interesadas.
Algunos sostienen que la vinculación de la
política de cohesión a las prioridades de la
UE no es muy estrecha, que los recursos se
dispersan en pequeñas cantidades entre los
distintos ámbitos políticos y que su impacto
suele ser difícil de medir. Si bien el Informe
muestra que la política de cohesión ha con-
tribuido al desarrollo económico y social de
las regiones, así como al bienestar de los ciu-
dadanos, la Comisión se toma muy en serio
estas críticas.
Por tanto, las nuevas reformas de la polí-
tica de cohesión, sin olvidar el objetivo global
de esta, deberían tratar de orientarla decidi-
damente a la obtención de resultados y per-
mitir las reformas necesarias para lograr di-
chos resultados, al tiempo que disminuyen el
papeleo y simplifican la gestión diaria de la
política.
2.1. Consolidación de la programación
estratégica
La política de cohesión ya se ha adaptado
en gran medida a la estrategia de Lisboa, en
particular por lo que se refiere a la asigna-
ción de recursos financieros. No obstante, es-
ta adaptación no es suficiente, debido a una
ausencia de gobernanza entre los dos proce-
sos estratégicos. En el futuro podrá hacerse
más por seguir adaptando la política de cohe-
sión a la estrategia Europa 2020. Para ello es
necesario, en primer lugar, contar con unas
directrices claras a nivel europeo e iniciar un
proceso de negociación más estratégico con
su correspondiente seguimiento.
La revisión del presupuesto de la UE des-
tacó un nuevo planteamiento estratégico de
programación para la política de cohesión,
con vistas a una mayor integración de las po-
líticas de la UE de cara a la aplicación de la
estrategia Europa 2020 y las directrices inte-
gradas. Este planteamiento constaría de los
elementos siguientes:
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SUMARIO
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Un marco estratégico común, adop-
tado por la Comisión mediante la
transformación de las metas y objetivos
de Europa 2020 en prioridades de cara
a la inversión. Dicho marco abarcaría
el Fondo de Cohesión, el Fondo Euro-
peo de Desarrollo Regional, el Fondo
Social Europeo, el Fondo Europeo Agrí-
cola de Desarrollo Rural y el Fondo Eu-
ropeo de la Pesca.
Un contrato de colaboración en
materia de desarrollo e inversión,
que, basado en el marco estratégico co-
mún, determinaría las prioridades en
materia de inversión, la asignación de
recursos nacionales y de la UE entre
los ámbitos y programas prioritarios,
las condiciones establecidas y los objeti-
vos perseguidos. El ámbito de aplica-
ción de dicho contrato sería la política
de cohesión; no obstante, a fin de pro-
mover la cohesión económica, social y
territorial de manera coherente e inte-
grada, podría ser útil ampliarlo a otras
políticas e instrumentos de financia-
ción de la UE. Este contrato sería el re-
sultado de los debates entre los Estados
miembros y la Comisión sobre la estra-
tegia de desarrollo presentada en sus
programas nacionales de reforma y en
él se describiría la coordinación de los
fondos de la UE a nivel nacional.
Programas operativos, que, como en
el período actual, serían la principal
herramienta de gestión y transformarí-
an los documentos estratégicos en prio-
ridades concretas de cara a la inver-
sión, acompañadas de objetivos claros y
cuantificables, que deberían contribuir
a alcanzar los objetivos nacionales
establecidos en el marco de Europa
2020.
Los plazos de los informes anuales de
seguimiento de los avances hacia el logro de
los objetivos se adaptarían al ciclo de gober-
nanza de Europa 2020. Partiendo de esta ba-
se, la celebración de un debate político con
carácter periódico en las formaciones perti-
nentes del Consejo y en las comisiones co-
rrespondientes del Parlamento Europeo me-
joraría la transparencia, la responsabilidad y
la evaluación de los efectos de la política de
cohesión.
En la revisión del presupuesto de la UE se
plantean tres propuestas que inciden espe-
cialmente en la política de cohesión: la con-
centración de los recursos financieros, el sis-
tema de condiciones e incentivos y la focaliza-
ción en la obtención de resultados.
2.2. Incremento de la concentración
temática
En las evaluaciones ex post de la política
de cohesión se concluyó que es necesaria una
mayor concentración de recursos para crear
una masa crítica y lograr un impacto tangi-
ble.
En el futuro, habrá que velar por que los
Estados miembros y las regiones concen-
tren los recursos nacionales y de la UE
en una pequeña cantidad de prioridades que
respondan a los retos específicos que afron-
tan. Esto podría lograrse mediante el esta-
blecimiento, en la normativa sobre la política
de cohesión, de una lista de prioridades te-
máticas vinculadas a las prioridades, las di-
rectrices integradas y las iniciativas emble-
máticas de Europa 2020.
Los países y regiones tendrían que cen-
trarse en un mayor o menor número de prio-
ridades, en función del importe de los fondos
recibidos de la UE. Por tanto, los Estados
miembros y regiones que recibieran menos
fondos tendrían que asignar la totalidad del
importe disponible a dos o tres prioridades,
mientras que los que recibieran más ayuda
financiera podrían seleccionar más priorida-
des. Algunas prioridades serían obligato-
rias.
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Al mismo tiempo, la concentración temá-
tica no debería impedir a los Estados miem-
bros y regiones experimentar con proyectos
innovadores y financiarlos. También podría
plantearse el gasto protegido para grupos
determinados o planteamientos experimen-
tales (por ejemplo, el desarrollo local), posi-
blemente en forma de subvenciones globa-
les.
2.3. Mejora del rendimiento mediante
el establecimiento de condiciones
e incentivos
La crisis económica y financiera ya ha
obligado a la Comisión a proponer medidas
para mejorar la gobernanza económica de la
Unión3. Unas políticas macroeconómicas
adecuadas, un entorno microeconómico favo-
rable y unos marcos institucionales sólidos
son requisitos previos para crear empleo, im-
pulsar el crecimiento, reducir la exclusión so-
cial y emprender cambios estructurales.
Esto es todavía más cierto en el caso de la
política de cohesión, ya que su eficacia de-
pende en gran medida del entorno económico
en el que opere. Por tanto, es posible estre-
char los lazos entre la política de cohesión y
el marco político económico de la Unión.
En primer lugar, a fin de respaldar el nue-
vo sistema de gobernanza económica, se in-
troducirían nuevas normas de condicionali-
dad, creando incentivos para las reformas.
Los Estados miembros tendrían que introdu-
cir las reformas necesarias para garantizar
el uso eficiente de los recursos financieros en
los ámbitos directamente relacionados con la
política de cohesión, por ejemplo: protección
medioambiental, políticas de flexiguridad,
educación o investigación e innovación.
3 «Reforzar la coordinación de las políticas econó-
micas para fomentar la estabilidad, el crecimiento y el
empleo: Instrumentos para una mejor gobernanza eco-
nómica de la UE», COM(2010) 367.
En relación con cada prioridad temática,
el marco estratégico común establecería los
principios clave que deberían seguir las in-
tervenciones. Dichos principios deben dejar
margen para la adaptación a los contextos
nacional y regional. Su objetivo principal se-
ría ayudar a los países y regiones a combatir
los problemas que en experiencias anteriores
han resultado ser especialmente pertinentes
para la aplicación de las políticas. Estos
principios podrían estar relacionados, por
ejemplo, con la transposición de legislación
específica de la UE, la financiación de pro-
yectos estratégicos de la UE o la capacidad
administrativa, institucional y de evalua-
ción.
Sobre esta base, se estipularían con cada
Estado miembro o región (dependiendo del
contexto institucional), al inicio del ciclo de
programación, en los documentos de progra-
mación (es decir, los contratos de colabora-
ción en materia de desarrollo e inversión y
los programas operativos), condiciones espe-
cíficas vinculantes en los ámbitos directa-
mente relacionados con la política de cohe-
sión, siguiendo un planteamiento coordinado
con todas las políticas pertinentes de la UE.
Su cumplimiento podría ser un requisito pre-
vio para el desembolso de los recursos de co-
hesión tanto al inicio del período de progra-
mación como con ocasión de las revisiones
que la Comisión lleve a cabo para evaluar los
avances hacia la finalización de las reformas
acordadas.
Llevar a cabo la reforma institucional es
fundamental para consolidar el ajuste
estructural, impulsar el crecimiento y el
empleo y reducir la exclusión social, en par-
ticular mediante la disminución de las car-
gas normativa y administrativa que pesan
sobre las empresas o la mejora de los servi-
cios públicos. Como ocurre en la actualidad,
esto se complementaría con ayuda de la polí-
tica de cohesión para desarrollar la capaci-
dad administrativa e institucional y una
gobernanza eficaz. Todos los Estados miem-
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bros y regiones deberían poder acceder a
esta ayuda.
En segundo lugar, hasta ahora las sancio-
nes e incentivos económicos vinculados al
Pacto de Estabilidad y Crecimiento se han li-
mitado al Fondo de Cohesión. La Comisión
ha propuesto ampliarlos al resto del presu-
puesto de la UE, como impulso complemen-
tario para garantizar el cumplimiento de las
principales condiciones macroeconómicas en
el contexto de la vertiente correctora de di-
cho Pacto. En los casos de incumplimiento de
las normas del Pacto, deberían crearse in-
centivos suspendiendo o anulando parte de
los créditos actuales o futuros a cargo del
presupuesto de la UE sin que ello afecte a los
beneficiarios finales de los fondos de la UE.
Los recursos anulados se mantendrían en di-
cho presupuesto.
Siguiendo en el contexto más general de la
gobernanza económica de la UE, debería re-
formarse la verificación del principio de
adicionalidad mediante su vinculación al
proceso de supervisión económica de la UE,
utilizando indicadores que ya figuran en los
Programas de Estabilidad y Convergencia
que los Estados miembros presentan cada
año a la Comisión.
La cofinanciación es uno de los princi-
pios fundamentales de la política de cohesión
que garantiza la autoría de la política sobre
el terreno. Debería revisarse su nivel y, si es
posible, diferenciarse, de manera que refleje
más adecuadamente el nivel de desarrollo, el
valor añadido de la UE, los tipos de acción y
los beneficiarios.
Por último, es necesario explorar otros ins-
trumentos que podrían reforzar en mayor
medida la eficacia de la política de cohesión.
Por ejemplo, podría establecerse a nivel de la
UE una reserva de eficacia para alentar
los avances hacia los objetivos de Europa
2020 y otras metas y objetivos nacionales
relacionados: se apartaría un porcentaje
reducido del presupuesto de cohesión y se
asignaría, con ocasión de las revisiones inter-
medias, a los Estados miembros y regiones
cuyos programas hubieran contribuido en
mayor medida (con respecto a su punto de
partida) a los objetivos y metas de 2020. Asi-
mismo, la experiencia adquirida a lo largo del
período actual ha demostrado que la Comi-
sión necesita algunos recursos para apoyar
directamente la experimentación y el
establecimiento de redes, en la línea de
las acciones innovadoras de anteriores perío-
dos de programación.
2.4. Mejora de la evaluación,
el rendimiento y los resultados
La mejora de la calidad y del funciona-
miento de los sistemas de control y evalua-
ción es fundamental para avanzar hacia un
planteamiento de la política de cohesión más
estratégico y orientado a la obtención de
resultados. Una serie de modificaciones ayu-
darían a introducir este cambio.
En primer lugar, el punto de partida de un
planteamiento orientado a la obtención de
resultados es la fijación ex ante de unos obje-
tivos claros y cuantificables y unos indi-
cadores de resultados. Los indicadores
deben ser claramente interpretables, estar
validados desde un punto de vista estadístico,
ser verdaderamente sensibles a la aplicación
de la política y estar directamente vinculados
a ella; además, deben recogerse y publicarse
de manera inmediata. Los indicadores y
metas deben estipularse en las discusiones
sobre los documentos de programación, junto
con unos cuantos indicadores importantes
específicos de los Fondos para todos los pro-
gramas operativos vinculados al marco de
Europa 2020. Además, la presentación opor-
tuna y completa de información precisa sobre
los indicadores y los avances hacia los obje-
tivos estipulados sería fundamental para los
informes anuales.
En segundo lugar, las evaluaciones ex
ante deberían centrarse en mejorar la confi-
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guración de los programas, de manera que las
herramientas e incentivos destinados a
alcanzar los objetivos y metas puedan ser
controlados y evaluados durante la aplica-
ción.
En tercer lugar, en la evaluación deberían
utilizarse con mucha más frecuencia métodos
rigurosos que estén en consonancia con nor-
mas internacionales, como la evaluación de
impacto. Siempre que fuera posible, las eva-
luaciones de impacto se configurarían en una
fase temprana, para garantizar la recogida y
difusión de los datos adecuados. Además, los
planes de evaluación en curso de cada pro-
grama se convertirían en una obligación, ya
que facilitan la transparencia a nivel de la
UE, fomentan las estrategias de evaluación y
mejoran la calidad global de las evaluaciones.
También podría plantearse la posibilidad de
realizar evaluaciones tras la certificación por
parte de la Comisión de una cantidad de fon-
dos determinada.
Por último, los Estados miembros podrían
elaborar un informe en el que sintetizaran los
resultados de las evaluaciones que estén rea-
lizando durante el período de programación,
con vistas a ofrecer una breve evaluación glo-
bal del rendimiento del programa.
2.5. Apoyo a la utilización de nuevos
instrumentos financieros
La revisión del presupuesto de la UE con-
cede mucha importancia al efecto palanca de
este. En el período de programación 2007-
2013 se han desarrollado nuevas formas de
financiar la inversión, pasando del tradicio-
nal método basado en subvenciones a innova-
doras formas de combinar subvenciones y
préstamos. A la Comisión le gustaría que, en
el futuro, los Estados miembros y regiones
hicieran un uso más extensivo de estos ins-
trumentos.
Los instrumentos financieros ayudan a
crear métodos de financiación renovable,
haciéndolos más sostenibles a largo plazo.
Constituyen también una manera de ayudar
a Europa a aumentar los recursos destina-
dos a la inversión, en particular en épocas
de recesión. Además, abren nuevos merca-
dos a formas diferentes de colaboración
público-privada, aportando los conocimien-
tos de instituciones financieras internacio-
nales.
A fin de mejorar los instrumentos de inge-
niería financiera en el marco de la política de
cohesión, podrían estudiarse las siguientes
medidas:
Proporcionar mayor claridad y dife-
renciar mejor las normas que rigen
la financiación basada en subvenciones
y las que rigen las formas reembolsa-
bles de asistencia en el marco regula-
dor, en particular por lo que se refiere a
la subvencionabilidad del gasto y las
auditorías.
Encauzar la ayuda financiera gené-
rica destinada a las empresas prin-
cipalmente a través de instrumentos de
ingeniería financiera y recurrir a las
subvenciones para cofinanciar regíme-
nes de ayuda específicos (innovación,
inversión medioambiental, etc.).
Ampliar tanto el ámbito de aplica-
ción como la magnitud de los ins-
trumentos de ingeniería financie-
ra: en relación con el ámbito de aplica-
ción, para englobar nuevas actividades
(por ejemplo, transporte urbano soste-
nible, investigación y desarrollo, ener-
gía, desarrollo local, aprendizaje per-
manente o acciones en materia de
movilidad, cambio climático y medio
ambiente o TIC y banda ancha); en
cuanto a la magnitud, para combinar la
bonificación de intereses con préstamos
u otras formas de financiación reembol-
sable.
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Cómo podrían aproximarse más la estrategia Europa 2020 y la política de cohesión a
nivel subnacional, nacional y de la UE?
¿Debería ampliarse el ámbito de aplicación del contrato de colaboración en materia de
desarrollo e inversión más allá de la política de cohesión? En ese caso, ¿de qué manera?
¿Cómo podría lograrse una mayor concentración temática en las prioridades de Europa
2020?
¿Cómo podrían las condiciones, los incentivos y la gestión basada en la obtención de
resultados hacer que la política de cohesión fuera más eficaz?
¿Cómo podría lograrse que la política de cohesión se orientara más a la obtención de
resultados? ¿Qué prioridades deberían ser obligatorias?
3. MEJORA DE LA GOBERNANZA
3.1. Introducción de una tercera
dimensión: la cohesión territorial
El Tratado de Lisboa ha añadido la cohe-
sión territorial a los objetivos de cohesión eco-
nómica y social. Consecuencia de ello es la
necesidad de abordar este objetivo en los nue-
vos programas, haciendo especial hincapié en
el papel de las ciudades, las áreas geográficas
funcionales, las zonas que sufren problemas
geográficos o demográficos específicos y las
estrategias macrorregionales.
Las zonas urbanas pueden ser motores del
crecimiento y centros de creatividad e inno-
vación. Siempre y cuando se establezca una
masa crítica de participantes, como empre-
sas, universidades e investigadores, pueden
generarse mayores niveles de crecimiento y
nuevos puestos de trabajo. Los problemas
urbanos, tanto si tienen que ver con la degra-
dación medioambiental como con la exclusión
social, requieren una respuesta específica y
la intervención directa de la instancia de
gobierno correspondiente. Por consiguiente,
debe establecerse una ambiciosa agenda
urbana en la que los recursos financieros
estén identificados con más claridad para
abordar las cuestiones urbanas; las autorida-
des urbanas, por su parte, desempeñarían un
papel más importante en la configuración y
aplicación de estrategias de desarrollo urba-
no. La acción urbana, los recursos conexos y
las ciudades afectadas deberían estar clara-
mente identificadas en los documentos de
programación.
De cara al futuro, un aspecto que debería
examinarse es si la estructura reguladora de
la política de cohesión debería permitir una
mayor flexibilidad en la organización de
los programas operativos, a fin de reflejar
mejor la naturaleza y la geografía de los pro-
cesos de desarrollo. A partir de ahí, los pro-
gramas podrían configurarse y gestionarse
no solo a nivel nacional y regional, sino tam-
bién a nivel de grupos de poblaciones o de
cuencas fluviales y marítimas, por ejemplo.
El Informe ha puesto de manifiesto que, en
algunos casos, las características geográ-
ficas o demográficas podrían intensificar
los problemas de desarrollo. Esto ocurre,
sobre todo, en las regiones más remotas, pero
también en las más septentrionales con muy
baja densidad de población, así como en las
insulares, transfronterizas y de montaña,
como reconoce de manera explícita el Tratado
de Lisboa. Será necesario desarrollar disposi-
ciones específicas para reflejar estas particu-
laridades, sin multiplicar de manera innece-
saria los instrumentos y programas. Cohe-
sión territorial también significa ocuparse de
los enlaces entre zonas urbanas y rurales, por
lo que se refiere al acceso a infraestructuras y
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servicios asequibles y de calidad, y de los pro-
blemas en las regiones con una elevada con-
centración de comunidades marginadas
socialmente.
Por último, las futuras tareas relativas a
nuevas estrategias macrorregionales
deberían basarse en un análisis profundo de
las estrategias existentes y en la disponibili-
dad de recursos. Las estrategias macrorre-
gionales deberían ser instrumentos integra-
dos de amplio alcance, centrados en retos
clave y respaldados por una corriente trans-
nacional reforzada, si bien la mayor parte de
los fondos debería proceder de programas
nacionales y regionales cofinanciados por la
política de cohesión y de otros recursos
nacionales.
3.2. Refuerzo de la colaboración
Para la aplicación efectiva de Europa 2020
es necesario un sistema de gobernanza que
implique a los protagonistas del cambio en los
Estados miembros y que conecte los niveles
de administración local, regional, nacional y
de la UE.
A fin de movilizar plenamente a todas las
partes implicadas, debe reforzarse la repre-
sentación de las partes interesadas locales y
regionales, los interlocutores sociales y la
sociedad civil tanto en el diálogo como en la
aplicación de la política de cohesión. Tenien-
do esto presente, debería mantenerse la ayu-
da al diálogo entre entidades públicas y pri-
vadas, incluidos los interlocutores socioeco-
nómicos y las organizaciones no guberna-
mentales.
En este contexto, debería reforzarse la fun-
ción de los planteamientos locales de des-
arrollo en el ámbito de la política de cohe-
sión, por ejemplo: mediante el apoyo a la
inclusión activa, el fomento de la innovación
social, el desarrollo de estrategias de innova-
ción o la configuración de sistemas de regene-
ración de las zonas desfavorecidas. Todo ello
debería coordinarse de cerca y deberían lle-
varse a cabo acciones similares financiadas
por la política de desarrollo rural y la política
marítima.
¿Cómo puede la política de cohesión tener más en cuenta el importante papel de las
zonas urbanas y de los territorios con características geográficas particulares en los pro-
cesos de desarrollo, así como el surgimiento de estrategias macrorregionales?
¿Cómo se puede mejorar el principio de colaboración y participación de las partes inte-
resadas locales y regionales, los interlocutores sociales y la sociedad civil?
4. UN SISTEMA DE APLICACIÓN
RACIONALIZADO Y SIMPLIFICADO
Aunque es demasiado pronto para extraer
conclusiones definitivas sobre la eficacia del
sistema de aplicación de la política de cohe-
sión durante el período 2007-2013, los Esta-
dos miembros se han quejado de la modifica-
ción excesivamente frecuente y drástica de
las normas, que podría obstaculizar la aplica-
ción. No obstante, algunos cambios específi-
cos merecen ser examinados.
4.1. Gestión financiera
En consonancia con la reciente propuesta
de revisión del Reglamento Financiero4, cada
año la autoridad responsable de gestionar los
programas de la política de cohesión presen-
4 «Propuesta de Reglamento del Parlamento Euro-
peo y del Consejo relativo al Reglamento Financiero
aplicable al presupuesto general de la Unión Europea»,
COM(2010) 260.
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taría una declaración del órgano directivo
acompañada de las cuentas anuales y un dic-
tamen de auditoría independiente. Esto
reforzaría la responsabilidad del gasto cofi-
nanciado a cargo del presupuesto de la UE en
un ejercicio determinado.
Sobre la base de la declaración anual del
órgano directivo, la Comisión propone intro-
ducir un procedimiento periódico de liquida-
ción de las cuentas para la política de cohe-
sión, lo que reforzaría el proceso de fiabilidad
y permitiría el cierre parcial regular de los
programas.
La Comisión tiene que plantearse si el
hecho de no reembolsar a las autoridades
nacionales hasta que la contribución corres-
pondiente de la UE no haya sido abonada a
los beneficiarios aceleraría el pago de los sub-
sidios a estos e incitaría a un rígido control
nacional.
Además, la Comisión examinará la posibi-
lidad de introducir elementos basados en las
conclusiones o los resultados para el desem-
bolso de la contribución de la UE en los pro-
gramas operativos o en partes de los progra-
mas, dependiendo del tipo de acción.
Por último, deberían promoverse más los
métodos simplificados de reembolso, como los
baremos estándar de costes unitarios o el
pago de cantidades globales, en relación con
los subsidios introducidos para 2007-2013 y,
de este modo, aumentar su impacto. Esta
sería otra manera de avanzar hacia un plan-
teamiento basado en mayor medida en la
obtención de resultados.
4.2. Reducción de la carga
administrativa
Debería aplicarse el planteamiento gene-
ral de 2007-2013, en cuyo marco las normas
de subvencionabilidad se establecen a nivel
nacional. Sin embargo, deberían adoptarse
normas comunes sobre elementos clave, como
los gastos generales de los diferentes Fondos
de la UE. La armonización de las normas
sobre subvencionabilidad del gasto en los dis-
tintos ámbitos políticos, instrumentos finan-
cieros y Fondos simplificaría el uso de estos
por parte de los beneficiarios y su gestión por
parte de las autoridades nacionales, redu-
ciendo el riesgo de error y, al mismo tiempo,
estableciendo una diferenciación cuando es
necesario reflejar las particularidades de la
política, el instrumento y los beneficiarios.
En consonancia con el principio de propor-
cionalidad, también sería útil examinar el
modo de lograr que las medidas de control
sean más rentables y se basen en el riesgo, a
fin de mejorar su eficacia y su eficiencia, sin
dejar de garantizar la adecuada cobertura de
los riesgos inherentes a un coste razonable,
de conformidad con el principio de buena ges-
tión financiera.
4.3. Disciplina financiera
La norma de liberación pretende garanti-
zar que los proyectos se apliquen en un tiem-
po razonable e impulsar la disciplina finan-
ciera. Sin embargo, puede distorsionar el
comportamiento de los Estados miembros y
las regiones, al concentrar en exceso la aten-
ción en la rapidez del uso de los recursos en
lugar de en su eficacia. Además, la aplicación
de la norma de liberación se ha complicado
con una serie de excepciones. Es necesario
establecer un cuidadoso equilibrio entre la
garantía de calidad de la inversión y la apli-
cación fácil y rápida. Una posibilidad sería
aplicar N+2, con la excepción del primer año,
a todos los programas y suprimir todas las
salvedades y excepciones.
4.4. Control financiero
Por lo que se refiere a los sistemas de ges-
tión y control, no solo es necesaria una mayor
fiabilidad, sino también alcanzar un mayor
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compromiso con el control de calidad por par-
te de los Estados miembros. Esto permitiría
al Parlamento Europeo, la Comisión y los
Estados miembros centrarse más en la
obtención de resultados y en el impacto de la
política.
La primera propuesta consiste en revisar
el procedimiento de evaluación ex ante de los
sistemas, teniendo en cuenta la experiencia
adquirida con la evaluación ex ante de la con-
formidad de los programas de 2007-2013, a
fin de evitar problemas con los sistemas de
gestión y control. Debería racionalizarse el
procedimiento conservando sus ventajas.
Para ello, podría concentrarse la evaluación
en el principal organismo de gestión respon-
sable, mediante un proceso de acreditación, y
revisarse la participación de la Comisión en
el proceso.
La segunda propuesta consiste en reforzar
la fiabilidad concentrando las responsabili-
dades. Un organismo acreditado asumiría
toda la responsabilidad de la gestión y el con-
trol adecuados del programa operativo.
¿Cómo puede simplificarse el proceso de auditoría y cómo pueden integrarse mejor las
auditorías de los Estados miembros y la Comisión, manteniendo un elevado nivel de fia-
bilidad en el gasto cofinanciado?
¿De qué manera la aplicación del principio de proporcionalidad podría aliviar la carga
administrativa de la gestión y el control? ¿Deberían introducirse medidas de simplifica-
ción específicas para los programas de cooperación territorial?
¿Cómo puede alcanzarse un equilibrio adecuado entre las normas comunes para todos
los Fondos y el reconocimiento de las particularidades de cada uno de ellos al establecer
las normas de subvencionabilidad?
¿Cómo puede garantizarse la disciplina financiera y, al mismo tiempo, disponer de sufi-
ciente flexibilidad para configurar y aplicar programas y proyectos complejos?
5. LA ESTRUCTURA DE LA POLÍTICA
DE COHESIÓN
El objetivo de la política de cohesión es
promover un desarrollo armonioso del con-
junto de la Unión y de sus regiones reducien-
do las diferencias entre estas (artículo 174 del
Tratado). La política de cohesión también
consolida el modelo de crecimiento de la
estrategia Europa 2020 al incluir la necesi-
dad de responder a los retos en materia de
sociedad y empleo que afrontan todos los
Estados miembros y regiones. La política de
cohesión respalda el desarrollo con una clara
estrategia de inversión en cada región, incre-
mentando la competitividad, aumentando el
empleo, mejorando la inclusión social y prote-
giendo y optimizando el medio ambiente. El
sistema de gobernanza a varios niveles de la
política de cohesión ayuda a hacer más visi-
ble la UE para sus ciudadanos.
Todas las regiones y Estados miembros
podrían tener acceso a la política de cohesión
y confeccionar su estrategia integrada en fun-
ción de sus puntos fuertes y débiles específi-
cos.
Como ocurre en la actualidad, la asigna-
ción de ayudas sería diferente para cada
región y estaría basada en el nivel de des-
arrollo económico (medido en función del PIB
per cápita), estableciendo una clara distin-
ción entre las regiones «menos» y «más» des-
arrolladas. Para facilitar la transición entre
estas dos categorías y garantizar un trato
más justo para las regiones con un nivel simi-
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lar de desarrollo económico, podría plantearse
la pregunta de si un sistema más simple con
una nueva categoría intermedia de regiones
podría sustituir al actual sistema del «phas-
ing-out» y «phasing-in». Esta categoría inclui-
ría también regiones que en la actualidad pue-
den acceder al objetivo de convergencia, pero
cuyo PIB es superior al 75 % de la media de la
Unión según las últimas estadísticas.
Al mismo tiempo, y en coherencia con la
revisión del presupuesto de la UE, es necesa-
rio considerar, con vistas a la futura estruc-
tura de la política de cohesión, cómo podría
reorientarse el Fondo Social Europeo para
garantizar los objetivos y metas de 2020 y
cómo para lograr una mayor visibilidad y
unos volúmenes de financiación predecibles.
Es importante también examinar de qué
manera el Fondo podría ser más útil para la
Estrategia Europea de Empleo y contribuir a
la iniciativa europea de empleo de gran
alcance que se reivindica en la revisión del
presupuesto de la UE.
La política de cohesión seguirá centrándo-
se en la aplicación de las directrices integra-
das para las políticas económica y de empleo.
El Fondo de Cohesión seguiría benefician-
do a los Estados miembros cuya RNB per
cápita es inferior al 90 % de la media de la
Unión.
Por último, la política de cohesión seguiría
promoviendo las dimensiones territoriales de
la cooperación (transfronteriza, transnacional
e interregional). Esto incluiría una revisión y
una simplificación de las disposiciones vigen-
tes en materia de cooperación transfronteriza,
incluida la cooperación transfronteriza del
Instrumento de Preadhesión, el Instrumento
Europeo de Vecindad y Asociación y el Fondo
Europeo de Desarrollo, en las fronteras exte-
riores de la UE, así como las prácticas vigentes
de las acciones transnacionales financiadas a
cargo del Fondo Europeo de Desarrollo Regio-
nal y el Fondo Social Europeo.
¿Cómo se puede garantizar que la estructura de la política de cohesión tenga en cuenta
la especificidad de cada Fondo y, en particular, la necesidad de aportar mayor visibili-
dad y volúmenes de financiación predecibles en el caso del Fondo Social Europeo, y de
centrarlo en garantizar los objetivos de 2020?
¿Cómo podría designarse una nueva categoría intermedia de regiones para acompañar
a las que no han recuperado completamente su retraso?
6. PRÓXIMAS ETAPAS
El V Informe sobre cohesión presenta
varias ideas clave de la Comisión para refor-
mar la política de cohesión, tras un largo deba-
te que se inició con el IV Informe de Cohesión,
en 2007. En los próximos meses estas ideas se
perfeccionarán y se consolidarán.
La Comisión invita a todas las partes inte-
resadas a responder a las preguntas que se
incluyen en la Comunicación. Pueden enviar-
se comentarios hasta el 31 de enero de 2011 a
través de la dirección siguiente: http://ec.
europa.eu/regional_policy/consultation/index
_es.htm.
A la hora de elaborar las propuestas legis-
lativas que se presentarán inmediatamente
tras la adopción del nuevo Marco Financiero
Plurianual, en 2011, se tendrán en cuenta
debidamente las respuestas recibidas.
El V Foro de Cohesión, que se celebrará en
Bruselas el 31 de enero y el 1 de febrero de
2011, ofrecerá una buena oportunidad para
debatir estas ideas.
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