Las comisiones internacionales de investigación: caso de darfur (Sudán)

AutorFrancisco Jiménez García
Cargo del AutorProfesor TU de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la URJC
Páginas291-306
I Las comisiones internacionales de investigación como mecanismo no jurisdiccional de arreglo de controversias internacionales. La monitorización de la comunidad internacional

Las comisiones internacionales de investigación fueron creadas en las Conferencias de la Paz de La Haya de 1899 y 1907, en cuyo intervalo se constituyó con éxito la Comisión Dogger Bank de 1904, como mecanismo alternativo de solución de controversias de carácter no jurisdiccional con el objetivo principal del esclarecimiento de una cuestión de hecho en disputa entre las partes mediante un examen completo, contradictorio, objetivo e imparcial, mecanismo que se insertaría y perfeccionaría en acuerdos y convenios posteriores1. Se trata de un mecanismo facultativo consentido convencionalmente por los Estados implicados destinado a la investigación de cómo habían sucedido los hechos -caracterizados jurídicamente no como mera constatación social o fáctica- generadores de la disputa o controversia sin dirimir ni determinar responsabilidades. Este procedimiento se incorporó sin esfuerzo alguno en los mecanismo institucionales de los que empezó a dotarse la Comunidad internacional a mediados del siglo XX, en particular, en el marco de las Agencias u Organismos especializados de las Naciones Unidas (OACI, AIEA....), de los Institutos de investigación y capacitación y Oficinas especiales de las Naciones Unidas (UNICRI, UNIDIR, UNRISD, UNODC ...), así como en los sistemas jurídicos de derechos humanos. Particularmente el Derecho Internacional de los Derechos Humanos ha hecho suyas las comisiones de investigación y las ha incorporado como mecanismos de control de los derechos humanos. En tal sentido se pueden destacar los procedimientos públicos especiales vinculados a la Comisión de los Derechos Humanos2, la Comisión de Investigación y Conciliación en materia de Libertad Sindical y mecanismos de control ad hoc en el marco de la OIT, así como la función preventiva y prospectiva desempeñada por el Comité para la Prevención de la Tortura creado por el Convenio Europeo para la Prevención de la Tortura y de las Penas o Tratos Inhumanos o Degradantes de 19873, procedimiento que ha sido asumido por el Protocolo Facultativo de 2002 a la Convención onusiana contra la tortura de Page 293 1984. En el Derecho humanitario destaca la facultativa Comisión Internacional de Encuesta prevista en el artículo 90 del Protocolo I adicional a los Convenios de Ginebra de 1949 relativo a la protección de las victimas de los conflictos armados internacionales de 1977, aún cuando esta Comisión resulte más virtual que operativa4. Asimismo, en la fase probatoria de numerosos contenciosos internacionales instruida ante las jurisdicciones internacionales se ha recurrido, a instancia de parte o de oficio, al establecimiento de comisiones de investigación5.

En realidad se ha generado en el marco institucional una importante multiplicación de mecanismos de control y seguimiento de carácter político sobre un mismo ámbito material que si bien responden a las características y finalidades específicas de cada una de las organizaciones internacionales que los habilita, no impide que en ocasiones se aprecie un cierto solapamiento, más cuando se trata de diferentes organismos operativos en un ámbito regional común (por ejemplo, los distintos procedimientos de "monitoring" sobre derechos humanos previstos por la UE, el Consejo de Europa y la OSCE) y, en especial, cuando la proliferación de los mecanismos de seguimiento no significa necesariamente la garantía de su eficacia. Como se ha destacado respecto al ámbito europeo, "la existencia de varios sistemas de control puede ser origen de dificultades tanto para los «controladores» como para los «controlados». Para los primeros, porque el solapamiento o doble empleo al que conducen el seguimiento efectuado por la Asamblea parlamentaria y el «monitoring» del Comité de Ministros afecta a la credibilidad de la organización y a la disponibilidad de sus recursos. En cuanto a los segundos, porque origina una confusión respecto a los Estados sometidos al procedimiento de control al desconocer, en ocasiones, la instancia que lo verifica y percibir mensajes distintos provenientes de una misma Organización"6.

Respecto a las comisiones de investigación constituidas fuera de los procedimientos institucionales, se ha destacado que en aras a conferirles una mayor credibilidad y operatividad se han de observar una serie de reglas referidas principalmente a tres extremos. En primer lugar, el mandato no sólo ha de ser concreto sino que ha de ser objetiva y neutralmente determinado sin prejuzgar la investigación. En cuanto a la composición de la Comisión, los integrantes de la misma han de responder a los criterios de competencia, objetividad, integridad e imparcialidad. Por último, en cuanto al Estado o Estados Page 294 investigados la necesidad de su consentimiento previo a la constitución y la misión de la Comisión -al que habría que añadir el mantenimiento de consultas acerca de los extremos de la investigación-, exige el compromiso del Estado o Estados investigados de colaborar y no entorpecer las tareas de la misión, así como las relativas al examen y consecución de las pruebas que estimen oportunas7.

II Revitalización y reformulación de las comisiones de investigación. Mecanismo de mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales e instrumento de la diplomacia preventiva. Las comisiones de la verdad como mecanismo de responsabilidad alternativa
1. La determinación de los hechos en las Naciones Unidas La Declaración sobre la determinación de los hechos por las Naciones Unidas en la esfera del mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales

Este proceso de institucionalización de la determinación de los hechos no podía resultar ajeno a las Naciones Unidas en su misión de mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, por lo que inmediatamente se resalta el potencial protagonismo que al respeto pueden y deben desempeñar los órganos principales de la ONU, sin olvidar que el artículo 34 de la Carta prevé que el Consejo de Seguridad podrá investigar toda controversia, o toda situación susceptible de conducir a fricción internacional o dar origen a una controversia, a fin de determinar si la prolongación de tal controversia o situación puede poner en peligro la paz y la seguridad internaciones. Tal virtualidad es resaltada por la Asamblea General de forma general en la "Declaración de Manila sobre el arreglo pacífico de controversias internacionales" (Res.37/10) y en su "Declaración sobre la prevención y eliminación de controversias y situaciones que puedan amenazar la paz y la seguridad internacionales y sobre el papel de las Naciones Unidas en esa esfera" (Res.43/5) y, de forma particular, en virtud de la Res.2329 (XXII) AG sobre la "Cuestión de los métodos para la determinación de los hechos" de 8 de diciembre de 1967 y la "Declaración sobre la determinación de los hechos por las Naciones Unidas en la esfera del mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales (Res. 46/59 de 9 de diciembre de 1991), confirmadas en la Resolución 57/26 AG sobre la "Prevención y solución pacífica de controversias" de 19 de noviembre de 2002. Page 295

Mediante estas resoluciones se asume la capacidad operativa de estas comisiones en el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales así como su valor como instrumentos para promover el arreglo pacífico de controversias y la prevención y eliminación de las amenazas a la paz, esto es, como mecanismos de alerta temprana y de diplomacia preventiva. Pretenden, además, provocar la actuación de los órganos de las Naciones Unidas en unión con los Estados interesados y los organismos especializados y regionales, reforzar el carácter institucional de este procedimiento, aun cuando siga siendo imprescindible el consentimiento previo del Estado territorial donde se va a efectuar la encuesta. Así, en la mencionada Declaración de 1991 no sólo se recuerda que el Consejo de Seguridad, la Asamblea General y el Secretario General pueden emprender misiones de determinación de los hechos en el contexto de sus respectivas competencias, sino que además se indica que el Consejo de Seguridad (también la Asamblea General) debería considerar la posibilidad de llevar a cabo actividades de determinación de los hechos a fin de cumplir con eficacia su responsabilidad primordial respecto al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, y considerar cuando procediera la posibilidad de prever en sus resoluciones el recurso a la determinación de los hechos. No obstante, la pieza clave y operativa sobre la que se pretende articular este sistema de investigación es...

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