La Comisión General de Codificación y su labor en la modernización del Derecho de obligaciones
| Autor | Carmen Jerez Delgado - Máximo Juan Pérez García |
| Cargo | Profesora Titular de Derecho civil. Universidad Autónoma de Madrid - Profesor Titular de Derecho civil. Universidad Nacional de Educación a Distancia |
| Páginas | 155-179 |
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La Comisión General de Codificación es un órgano de la Administración General del Estado que se creó a mediados del siglo XIX. Desde entonces ha realizado, y sigue realizando, una importante labor en el impulso de las tareas prelegislativas del Gobierno. Mediante la elaboración de numerosas propuestas de anteproyectos de ley, cuyo denominador común es su elevada calidad técnica, la Comisión General de Codificación ha contribuido a la actualización y mejora de nuestro Ordenamiento jurídico. Sin embargo, puede afirmarse que en la actualidad este órgano es un gran desconocido1, no sólo en cuanto a la labor que desarrolla, sino también en cuanto a su estructura y modelo de funcionamiento2. Y ello es debido, principalmente, al hecho de que a día de hoy muchas de las iniciativas legislativas que el Gobierno presenta en las Cortes Generales, con mayor repercusión mediática ante la sociedad, no tienen su origen en la citada Comisión, sino que son el fruto de los trabajos realizados por comisiones ministeriales o interministeriales creadas ad hoc3.
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Ahora bien, lo que acaba de señalarse no constituye un impedimento para reconocer el protagonismo indiscutible de la Comisión General de Codificación en la tarea de modernización de muchos sectores nuestro Ordenamiento. En los últimos años ha intervenido en la preparación de numerosas leyes de gran relevancia que ya han sido aprobadas por las Cortes Generales (pueden citarse, entre otras, la Ley concursal4, la Ley de arbitraje5, la Ley sobre la sociedad anónima europea6y la Ley de sociedades profesionales7). Asimismo la Comisión General de Codificación ha formulado, en estos últimos años, diversas propuestas de anteproyectos de ley que, tras la correspondiente aprobación por el Consejo de Ministros, se convirtieron en proyectos de ley y empezaron su tramitación parlamentaria, pero que por distintos avatares parlamentarios hasta la fecha no se han aprobado (este es el caso, entre otros, de la Propuesta de Anteproyecto de Ley de jurisdicción voluntaria, de la Propuesta de Anteproyecto de Ley sobre concurrencia y prelación de créditos en las ejecuciones singulares o de la Propuesta de Anteproyecto de Ley general de la navegación marítima).
Por otra parte, la Comisión General de Codificación está realizando en la actualidad una intensa labor encaminada a la modernización de nuestro Derecho de obligaciones y contratos que se refieja, como veremos en este trabajo, en diversas propuestas de anteproyectos
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de ley. A este respecto debe tenerse en cuenta que esta ardua y loable tarea se realiza con plena independencia científica y libertad de criterio, sin que los miembros de la Comisión estén sujetos a ningún tipo de instrucciones jerárquicas.
Lo expuesto anteriormente justifica que este trabajo tenga fundamentalmente dos objetivos: 1.º) realizar una aproximación a la normativa reguladora de la Comisión General de Codificación, con la finalidad de conocer su origen, evolución y funciones, así como el régimen de funcionamiento de la misma; y 2.º) analizar el contenido y los principios inspiradores de las diversas propuestas de reforma que este órgano está elaborando en materia de modernización del Derecho de obligaciones, con especial atención a la reciente Propuesta de Anteproyecto de Ley de modernización del Derecho de obligaciones y contratos8.
La Comisión General de Codificación se creó mediante un Real Decreto de 19 de agosto de 1843, como un instrumento al servicio del proceso codificador que desde finales del siglo XVIII y durante todo el siglo XIX se estaba llevando a cabo en la Europa continental9. Este órgano de la Administración, con sus luces y sombras, logró su objetivo: la aprobación de diversas leyes y códigos; entre ellos, el Código civil10, máximo exponente del ideal codificador.
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Ahora bien, ciento sesenta y seis años después de la creación de la Comisión General de Codificación, en pleno siglo XXI, nuestro sistema jurídico ha evolucionado y poco tiene que ver con el panorama jurídico-político que existía en el siglo XIX. Como señala, con claridad meridiana, el Preámbulo del Real Decreto 160/1997, de 7 de febrero, por el que se aprueban los Estatutos de la Comisión General de Codificación11, "nuestra sociedad se muestra ya muy distante de aquella época en la que triunfó el ideal codificador. Nos encontramos en plena era de la postcodificación, o mejor, de la descodificación12. El Estado democrático surgido de la Constitución de 1978 y su compleja red burocrática, la importancia creciente de las sociedades y organizaciones, afectas entre sí por un delicado sistema de interrelaciones que configuran un auténtico régimen de participación, han provocado lógicamente un cambio en el sistema de fuentes del Derecho y en el campo de la técnica legislativa. Por otro lado, la dinamicidad de nuestra sociedad impulsa la proliferación de disposiciones normativas, que son rápidamente modificadas o sustituidas, y ello hace inútil todo intento de codificar con ánimo de otorgar durabilidad a la ley y cristalizar así un sector jurídico13. De ahí que se venga afirmando que los códigos han perdido su posición central y privilegiada en los sistemas jurídicos. En su lugar, las leyes especiales por un lado, como normas necesarias de una sociedad en constante mutación, y el texto constitucional por otro, como fundamento de los valores de un sistema político, han cambiado el sentido de la técnica legislativa". Vivimos, por tanto, en la época de la descodificación o de las leyes especiales que ha desembocado en una criticable proliferación normativa, que ha llegado a ser calificada incluso como un desafío para el Estado de Derecho14.
En la actualidad, la Comisión General de Codificación se rige por los Estatutos aprobados por el Real Decreto 160/1997, de 7 de febrero, en los que se define a la Comisión General de Codificación como "el órgano superior colegiado de asesoramiento en la preparación de las tareas prelegislativas propias del Ministerio de Justicia" (art. 1), estableciéndose que,
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como órgano colegiado de la Administración General del Estado, está adscrita al Ministerio de Justicia a través de la Secretaría General Técnica (art. 2), siendo su Presidente el Ministro de Justicia (art. 7)15.
La reforma de la Comisión General de Codificación que se llevó a cabo en 1997, mediante la aprobación de unos nuevos estatutos en virtud del Real Decreto 160/1997, tenía como finalidad la adaptación de este órgano a los nuevos tiempos: se abandona el modelo histórico de la Comisión General de Codificación como un órgano colegislador del Parlamento y se adopta un modelo acorde con la mayor complejidad del actual procedimiento legislativo16, configurándose como un "órgano de asesoramiento en una de las funciones más representativas del Gobierno como es la preparación y el impulso de las iniciativas legislativas" con objeto de garantizar la "creciente exigencia de calidad técnica y eficacia temporal en la elaboración de las leyes"17.
Concretamente, las funciones encomendadas, en la actualidad, a la Comisión General de Codificación, conforme al artículo 3 de sus Estatutos, son las siguientes:
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La preparación de la legislación codificada o general que expresamente le encomiende el Ministro de Justicia.
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La revisión de los cuerpos legales y leyes vigentes en las diversas ramas del Derecho y la exposición al Ministro de Justicia del resultado de sus estudios18.
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La elaboración de proyectos que se relacionen con las actividades propias de su función, así como su propuesta al Ministro de Justicia.
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El informe o dictamen en aquellos asuntos de carácter jurídico que el Ministro de Justicia o el Gobierno sometan a su consideración.
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La corrección técnica y de estilo de los anteproyectos de ley y proyectos de disposiciones que le sea encomendada por el Ministro de Justicia.
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La propuesta de publicación de los proyectos, estudios e informes elaborados en su seno.
Como anteriormente se ha indicado, la Comisión General de Codificación es un órgano colegiado (art. 2 de los Estatutos de 1997) y, por tanto, su régimen jurídico debe ser acorde con lo dispuesto en los artículos 22 a 27 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y en los artículos 38 a 40 de la Ley 14/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, sin perjuicio, como señala el artículo 22 de la
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Ley 30/1992, "de las peculiaridades organizativas de las Administraciones Públicas en que se integran".
En relación con esta cuestión, debe señalarse que la estructura organizativa de la Comisión General de Codificación se regula en los artículos 6 a 13 de sus Estatutos, aprobados por el mencionado Real Decreto 160/1997. Los citados preceptos establecen que los...
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