Infracción cometida por la misma administración pública titular de la potestad sancionadora
| Autor | Dirección General del Servicio Jurídico del Estado |
| Páginas | 729-738 |
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Dictamen de la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado de fecha 12 de febrero de 1997 (ref.: A. G. Servicios Jurídicos Periféricos 11/96). Ponente: Don Luciano J. Mas Villarroel.
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Como consecuencia de la problemática suscitada a raíz de la entrada en vigor del Real Decreto 831/1995, de 30 de mayo, sobre traspaso a la Comunidad Autónoma de Castilla y León de funciones y servicios de la Administración del Estado en materia de trabajo, el Servicio Jurídico del Estado en Valladolid eleva consulta a esta Dirección General acerca de ´si puede una Administración Pública, en concreto la Junta de Castilla y León -titular de la potestad sancionadora en la materia- sancionarse a sí misma, toda vez que la Inspección de Trabajo y Seguridad Social sigue levantando actas por presuntas infracciones del orden social cometidas por dicha Administración Autonómicaª.
Expone el citado Servicio Jurídico, en su escrito de consulta, que el principio de personalidad jurídica única de la Administración de la Page 730 Comunidad Autónoma de Castilla y León impide que dicha Administración pueda sancionarse a sí misma. A juicio propio del Servicio Jurídico consultante, en los supuestos de comisión de infracciones del orden social por la referida Administración Autonómica debe entenderse aplicable, como única forma de proceder, lo dispuesto en el artículo 45.1, párrafo tercero, de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales.
Como quiera que por parte de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social se insiste en la ´conveniencia y necesidad de obtener un dictamen de la Dirección General del Servicio Jurídico del Estadoª que respalde el criterio que sobre la cuestión reseñada mantiene el Servicio Jurídico del Estado en Valladolid, éste concreta el objeto de su consulta a este Centro Directivo en las dos siguientes cuestiones:
´1.a Si puede la Autoridad Laboral imponer sanción pecuniaria por infracciones del orden social a la propia Administración Pública de la que depende. En caso afirmativo, cómo articular procesalmente la representación y defensa de tal Administración.
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a En el caso de que se concluya que el principio de personalidad jurídica única impide que una Administración Pública pueda sancionarse a sí misma, de qué forma y manera, tratándose del personal civil al servicio de la Administración Pública de la que dependa y a la que esté adscrita la Autoridad Sancionadora, las infracciones del orden social pueden ser objeto de responsabilidad.ª
I. El artículo 149.17.a de la Constitución atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas; por su parte, el Estatuto de Autonomía de Castilla y León aprobado por Ley Orgánica 4/1983, de 25 de febrero, establece en su artículo 28.13 que corresponde a la Comunidad de Castilla y León la ´función ejecutiva en materia laboral, en los términos que establezcan las leyes y las normas reglamentarias que en su desarrollo dicte el Estadoª. Sobre la base de las anteriores previsiones, en el apartado B) del Anexo del Real Decreto 831/1995, de 30 de mayo, sobre traspaso a la Comunidad Autónoma de Castilla y León de funciones y servicios de la Administración del Estado en materia de trabajo, se señalan como funciones del Estado que asume la Comunidad Autónoma:
´(...)
d) Inspección y sanción:
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La Inspección de Trabajo y Seguridad Social cumplimentará los servicios que, dentro del marco de funciones y competencias de este cuerpo, le encomiende la Comunidad Autónoma. Page 731
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Se transfiere a la Comunidad de Castilla y León, dentro del ámbito de su competencia, el ejercicio de la facultad de imposición de las sanciones previstas en la Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre infracciones y sanciones de orden social.
(...).ª
Así pues, y a la vista de los preceptos a que se ha hecho referencia, corresponde a la Comunidad Autónoma de Castilla y León, en el marco de la legislación laboral promulgada por el Estado, la competencia para el ejercicio de la potestad sancionadora por la comisión de infracciones previstas en la aludida legislación.
La circunstancia de que la referida Comunidad Autónoma ostente en su ámbito territorial la competencia para el ejercicio de la potestad sancionadora en la materia de que se trata no impide que la Administración de aquella Comunidad pueda incurrir en infracciones de la denominada legislación social. El artículo 1.1 de la Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre infracciones y sanciones en el orden social (LISOS) dispone que ´constituyen infracciones administrativas en el orden social las acciones y omisiones de los distintos sujetos responsables tipificadas y sancionadas en la presente leyª y, por su parte, el artículo 2 del aludido texto legal preceptúa, en su inciso inicial, que ´son sujetos responsables de la infracción las personas físicas o jurídicas o las comunidades de bienes que incurran en las acciones u omisiones tipificadas como infracción de la presente Ley y, en particular, las siguientes: ...ª. Pues bien, no cabe duda de que la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, al igual que cualquier otra Administración Pública, puede cometer las acciones u omisiones tipificadas como infracciones por el texto legal de continua referencia; su condición de Administración Pública no impide ni dificulta la aplicación a la misma de la definición que de los sujetos responsables de las infracciones establece el artículo 2 de la LISOS, por su carácter de empresario o empleador respecto de las personas vinculadas a ella en virtud de las oportunas relaciones laborales.
Si la condición de Administración Pública no impide la comisión de infracciones en el orden social, no sucede lo propio en lo que respecta, una vez cometida la infracción, a la imposición de la sanción pecuniaria a la Administración infractora cuando, como ocurre en el supuesto a que se refiere el presente informe, la competencia para el ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a la propia Administración que incurrió en la conducta tipificada como infracción, y ello en razón de las consideraciones que seguidamente se exponen.
El concepto genérico de sanción, comprensivo tanto de la sanción penal como de la sanción administrativa, se construye sobre la concurrencia de las tres siguientes notas: 1. Que determine la privación o restricción de un derecho. 2. Que dicha privación o restricción sea el efecto jurídico ligado a la comisión de una infracción (penal o administrativa); y 3. Que la priva- Page 732 ción o restricción del derecho en que materialmente consiste la sanción se imponga como aflicción, es decir, como retribución por la infracción cometida (punitur, quia peccatum est), sin que ello suponga desconocer la función preventiva que también cumple la sanción (punitur ne...
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