Comentarios sobre la reforma fiscal ecológica

INTRODUCCIÓN

En el debate sobre la Reforma Fiscal Ecológica ( en adelante, RFE) se entrecruzan una serie factores que confluyen en la necesidad de reformar los sistemas fiscales, al menos en los países occidentales. No hay más que echar un vistazo a la impresionante labor de la OCDE en este campo para darse cuenta que la reforma fiscal está en la agenda de muchos gobiernos pero, precisamente por esta expectación que ha generado, el objeto de debate no siempre está claro y se mezclan cuestiones de pura eficiencia y optimalidad económica, de justicia social, de condiciones de competitividad internacional, con las más centrales cuestiones ecológicas.

En este trabajo queremos detenernos a analizar y, si acaso, dejar apuntadas algunas cuestiones que se nter.-relacionan en el debate sobre la fiscalidad ecológica. No esperamos que se considere el esfuerzo de profundización de este trabajo, pero sí hay en él una labor de síntesis de clarificación de conceptos que esperamos sirva de aportación al debate

UNA PROPUESTA TENTADORA: EL DOBLE DIVIDENDO

De doble dividendo se ha hablado en la literatura económica ambiental desde los trabajos de Pearce y desde el principio del debate abrió grandes expectativas dicha idea. En general, se puede decir que la propuesta del doble dividendo que podría generar una RFE implica que a nivel macroeconómico se podrían derivar dos efectos positivos, una mejora en la calidad ambiental y una mejora en la eficiencia económica, al trasladar por medio del impuesto ecológico los costes externos al precio del producto. Esta es la formulación clásica presente en los estudios de la Economía Ambiental.

En este sentido, el concepto de doble dividendo hace referencia a :

o una protección medioambiental más eficaz (primer dividendo)

o mayor eficiencia económica, ya que se reducen los impuestos distorsionadores. Este segundo elemento (second dividend) es entendido de formas diferentes. Mientras que la propuesta de Weizsäcker está vinculada directamente a la creación de empleo, según Bovenberg y Mooij (1994) (1), el doble dividendo puede tener tres interpretaciones diferentes:

internalización de los costes ambientales, interpretación vinculada a la concepción que podríamos considerar ya "clásica" de los impuestos ecológicos, derivada de las primeras atenciones que en 1920 A. Pigou dedicó a la cuestión de las externalidades

beneficios presupuestarios suplementarios, interpretación que prescinde del elemento de neutralidad (del que más adelante trataremos), dado que la introducción de nuevos impuestos no estaría vinculadaa la disminución proporcional de otros sino que, en caso de darse esta disminución, sería menos que proporcional para poder generar esos ingresos suplementarios. Esta sería la idea que autores como R. Gale han lanzado, en el sentido de que a la RFE se puede añadir un tercer objetivo de reducción del déficit fiscal junto al aumento del empleo y de la protección medioambiental.

posibilidad de reducción de efectos sobre el trabajo, interpretación que, a nuestro entender, encierra el verdadero significado del doble dividendo en el marco de una RFE y es de la que vamos a ocuparnos a lo largo de este capítulo

Esta última interpretación es la que genera mayor controversia, precisamente por la virtualidad que tiene su aplicación en cuanto al esquema general de distribución del esfuerzo fiscal de los distintos agentes económicos. De dobledividendo se habla desde Pearce (1991), pero desde el Libro Blanco de Delors (1993) se vincula a sus posibles efectos en el empleo mediante un correlativo descenso de las cotizaciones sociales. Así, según los planteamientos de Pearce, el doble dividendo se daría si el ingreso conseguido a través de los impuestos ecológicos se usa para reducir las distorsiones en el sistema fiscal. Y en el terreno del empleo, fruto de investigaciones de otros autores, entre los que destaca como origen del debate Weizsäcker, el "employement double dividend" dice que los efectos son positivos en el empleo se dan cuando los ingresos son "reciclados" (siguiendo la terminología al uso en la literatura en inglés) en un menor coste del trabajo.

Es indudable que este doble dividendo (mayor protección medioambiental y menor presión fiscal sobre el trabajo) es muy tentador, sobre todo en el contexto europeo, donde el objetivo de reducir el desempleo estructural es la principal preocupación de las autoridades, toda vez que se ha conseguido equilibrar la inflación. Por ello, una reforma fiscal que permita implementar políticas de creación de empleo a través de la consecución del objetivo ineludible de proteger el medio ambiente se torna extremadamente atractiva para las autoridades. Esto explica el sorprendente tratamiento que a esta cuestión está dando la OCDE desde hace un tiempo en búsqueda de una fórmula mágica que solucione el grave problema de desempleo que afecta a las super - competitivas economías de occidente, que a pesar de estar creciendo considerablemente, no consiguen solucionar el enorme coste social que produce el desempleo.

Dentro de las lecturas realizadas hemos constatado que el efecto directo sobre el empleo que podría traer la reducción de los costes laborales a través de un aumento de la participación de los impuestos ecológicos en el sistema fiscal provoca mucha controversia. Se pueden encontrar muchas modelizaciones y se han obtenido resultados no siempre concluyentes. En general, se observan unos resultados positivos pero bastante escasos en comparación con las expectativas que en la teoría despierta esta propuesta. Así, para el caso más estudiado de un impuesto sobre las emisiones de carbono y la energía en general, muchos estudios se acercan más o menos a un aumento de tan sólo el 2% del empleo como fruto de la reducción de las cotizaciones sociales. Majocchi (1996) afirma que el uso de los ingresos procedentes de los impuestos ecológicos se destina a la reducción de los impuestos sobre el trabajo (cotizaciones de trabajadores y empresarios) es más eficaz que si se destina a una reducción del IVA o a realizar pagos compensatorios a los sectores perjudicados por la reforma (en general, sectores sociales de bajo ingreso y empresas exportadoras).

En cualquier caso, al igual que hemos dicho que el objetivo principal de la RFE no es el recaudatorio, hay que tener presente que esta vez tampoco es la reducción del empleo el objeto perseguido. Las políticas de empleo disponen de sus propios instrumentos y, en todo caso, la RFE puede incorporarse como uno más, por lo que no hay que juzgar la RFE a la luz de los resultados que obtenga en cuanto a generación de empleo, sino en la medida en que obtenga buenos resultados en la planificación medioambiental.

A estas alturas, es necesario recoger la acertada reflexión que realiza Jordi Roca en relación con el doble dividendo medio ambiente - empleo. Según el autor, el concepto implica que los impuestos ecológicos son incentivadores y que el resto son desincentivadores, y esta opinión está extendida desde las primeras reflexiones de Weizsäcker (1992) y Repetto (1992).Esto vendría a ser un planteamiento tendencioso y exagerado, pues se da a entender que si no fuera por los impuestos, el mercado sería perfecto (con precios eficientes), pero se olvida el efecto redistribuidor que tiene el IRPF en España, ya que, al ser el impuesto directo con más contribuyentes, su progresividad (aplicación de tipos impositivos mayores a medida que aumentan las bases imponibles) permite acometer la redistribución de la renta de forma ordenada a través del sistema fiscal. Por ello, la reducción de las cotizaciones, además de esconder la actual tendencia a la desprotección en los sistemas de seguridad social, puede tener un efecto regresivo que se uniría a los problemas que ya de por sí generan los impuestos indirectos (entre los cuales se sitúan los impuestos indirectos), de lo cual nos ocupamos en otro apartado de este trabajo.

UNA OBJECIÓN DESALENTADORA: LA REGRESIVIDAD

Las implicaciones distributivas de las políticas públicas pueden tener incidencia en la distribución entre sectores, entre regiones y entre grupos de familias. Es al estudio de este último caso al que vamos a dedicar este capítulo ya que ha sido el más estudiado en la literatura desde la preocupación social que producen los posibles efectos sobre la distribución de la renta individual o familiar que pueda producir una fiscalidad, la ecológica, eminentemente indirecta.

En el lenguaje de la OCDE, los efectos en el nivel de compra de las personas que se pueden derivar de la introducción de impuestos ecológicos son dos; por un lado, el efecto directo que se manifiesta en el aumento del precio de los productos tasados (por ejemplo, en el caso del impuesto sobre el uso de pesticidas) y, por otro lado, el efecto indirecto que se deriva del hecho de que los productos sean más caros por el hecho de que los inputs de su fabricación hayan aumentado su precio por la nueva presión fiscal sobre los mismos (en el caso del impuesto sobre las emisiones de CO2)

Este efecto regresivo, señala Borrero Moro, es especialmente agravado en los impuestos sobre la energía y el consumo de agua. Sin embargo, como bien señala dicho autor, desde el punto de vista jurídico esto no supone un obstáculo, dado que los principios de proporcionalidad y, sobre todo, el de progresividad que se derivan de la propia constitución se refieren a todo el sistema en su conjunto y no a cada tipo de impuesto. Si no fuera así, es decir, si tuviera validez obstaculizante la objeción de que los impuestos ecológicos son regresivos, dejarían de tener validez toda una larga gama de impuestos indirectos (de matriculación de automóviles, sobre bienes inmuebles,....) entre los cuales destaca sobremanera por su alta participación en el ingreso presupuestario estatal el impuesto sobre el IVA. Podemos, pues, concluir que no hay objeción jurídica al establecimiento de todo un paquete de impuestos de contenido ecológico, siempre que se respete el límite de mantener la progresividad de todo el sistema fiscal.

Una vez superada la validez jurídica, cuestión distinta es la posibilidad y la oportunidad de acompañar el establecimiento de dichos tributos de "medidas que proyecten la idea de justicia" ( es decir, una distribución equitativa de las cargas públicas exigida por la constitución)," pudiendo afectar al propio tributo (Vg. exenciones para los niveles más bajos de renta) o al sistema en su conjunto (Vg.. reducción de otros impuestos)".

Dado que conocemos ahora que el principio de progresividad es enunciado respecto al sistema en su conjunto, podemos concluir que la RFE juega dentro de estos límites jurídicos, dado que no se pretende la imposición ecológica aislada, sino en el marco de un paquete de medidas entre las cuales se incluye la neutralidad como elemento básico. Por ello, lo que en la literatura se llama el reciclado del ingreso fiscal se convierte en la clave para mantener esa idea de justicia que ha de pretender todo sistema fiscal.

Así, si bien es cierto el peligro de que las familias de renta más baja se vean más afectadas por su mayor gasto relativo en energía, es posible prever también medidas correctoras al igual que se puede prever para otros sectores afectados (en especial, el caso de las empresas intensivas en capital, de las que ya nos ocuparemos en el capítulo dedicado a la competitividad internacional).

La gran cuestión y el gran reto de la RFE es, en mi opinión, el peligro de resultar socialmente regresiva. Como impuestos indirectos, los impuestos ecológicos gravan relativamente más a las familias de menores ingresos porque las familias de ingresos bajos gastan relativamente una mayor parte de sus ingresos en energía. Como recoge Weizsäcker, el gasto energético por término medio de una familia de ingreso alto supone anualmente entre un 2,5% y un 3,5% de su ingreso, mientras que para las familias más pobres alcanza el 5%, con lo cual un aumento del precio de los productos derivado del aumento de los impuestos que supone una fiscalidad ecológica "golpeará" mayormente a estas familias. Por tanto, hay que tener en cuenta este factor porque puede producir efectos socialmente regresivos. Sin embargo, hay que destacar que algunas estadísticas señalan que no es tan regresiva la imposición sobre el carbón y la energía (2). En cualquier caso, hay que anotar también que la regla general de que son las familias de renta más baja las más afectadas, no siempre es así; Bosquet destaca con sorpresa que en países como Italia o España la tasación de la energía podría ser más progresiva, mientras que esa regla sí se cumple en Dinamarca, Irlanda o el Reino Unido (3), mientras que en Francia, Alemania y otros, según otro estudio recogido por J. Roca, los "pagos adicionales serían prácticamente proporcionales".

David Gee señala que, en general, los impuestos directos son progresivos, mientras que los indirectos son proclives a producir efectos socialmente regresivos, por lo que, dada la naturaleza indirecta de los impuestos ecológicos - tanto sobre las emisiones como sobre los productos - habrá que instrumentalizar medidas para evitar los efectos sociales injustos. Por ello frente a este evidente peligro, podemos encontrar diversas estrategias apropiadas para limitar los efectos perversos de la fiscalidad ecológica:

oestablecer exenciones fiscales para los grupos de ingreso más bajos; esto, sin embargo, puede suponer una disminución de la recaudación (mecanismos de mitigación, ex ante). Como señalaremos en otro lugar de este trabajo, las exenciones impondrán un freno a la eficiencia y su eliminación es, en sí misma, un objetivo de la RFE bien entendida, junto a la introducción de impuestos ecológicos y la modulación ecológica de los impuestos ya existentes. Hay que señalar que las exenciones no parecen el único mecanismo de mitigación posible, ya que podríamos encuadrar aquí también las previsiones que se puedan hacer a la hora del establecimiento del impuesto en cuanto a tarifas progresivas según niveles de gasto, tarifas cero hasta un cierto nivel, etc....

oestablecer sistemas de compensación; de esta forma, el impuesto llega a ingresarse en las arcas del Estado, que después lo puede distribuir para compensar a los sectores más pobres y más expuestos a la fiscalidad indirecta, en forma de gastos en seguridad social (mecanismos de compensación, ex post).

Weizsäcker se decanta por tomar como solución medidas compensatorias suplementarias, lo cual es posible porque la introducción de la RFE será gradual. Esta posición es igualmente defendida por la OCDE.

En cualquier caso, hay que señalar que la fiscalidad ecológica no es sólo una cuestión de costes y cargas , sino también de beneficios y, puesto que los sectores de menores ingreso son los que más sufren la destrucción del medio ambiente, también van a resultar los más beneficiados en cuanto la reforma fiscal surta efectos a nivel de cambios de tendencia destructora y, consecuentemente, cuando este efecto se transforme en una mejora efectiva de las condiciones ambientales. Esto es lo que la literatura llama el efecto distributivo neto de la RFE, es decir, el diferencial entre los costes y los beneficios derivados de la RFE. Por ello, ya que la destrucción ambiental es esencialmente regresiva, los beneficios derivados de la efectividad medioambiental de una RFE trasladará sus efectos positivos también a las personas de ingresos más bajos.

El problema se plantea principalmente con los productos de primera necesidad o de consumo frecuente, puesto que, debido a sus características la posibilidad de dejar de usarlos es muy baja aunque su precio suba debido a medidas impositivas

En cuanto a lo que nos dicen los modelos empíricos sobre una de las objeciones básicas que pueden ensombrecer las enormes posibilidades de la RFE, Bosquet saca una serie de conclusiones.

En un principio, los impuestos ecológicos aislados producen un impacto sobre la distribución del ingreso de las familias del país que podemos considerar regresivo desde el punto de vista fiscal. Dado que funcionan como impuestos indirectos, no tienen en cuenta la capacidad económica del sujeto ( y el principio de capacidad es uno de los principios básicos que presiden todos los sistemas fiscales avanzados y, obviamente, el español), tan sólo aquello que se manifiesta de forma indirecta (es decir, el hecho imponible), con lo cual son regresivos en la medida en que recae más proporcionalmente sobre las familias con menores posibilidades y rentas más bajas. Por ello, otra de las opciones de reforma, tal como plantean J. Roca y también Weizsäcker, es la de reducir o reestructurar los impuestos indirectos y, en especial, el IVA, de forma que el aumento de unos (impuestos ecológicos) y la disminución de otro ( el IVA), ambos tipos con efectos distribucionales negativos, puedan compensarse.

También hay que tener en cuenta que las familias más pobres se podrán beneficiar del aumento del empleo (segundo dividendo) si el ingreso del impuesto sobre el CO2 es reciclado para reducir las contribuciones a la Seguridad Social (SSC) de los empleos de menor salario. En este caso, la carga fiscal sería traspasada a los que están fuera del mercado de trabajo, lo cual abre una nueva cuestión de equidad poco estudiada en la literatura: cómo proteger a los sectores más vulnerables de la sociedad que no están en el mercado de trabajo.

Hay que decir, para concluir, que según señala Weizsäcker en su propuesta, un aumento de un 5% anual en los precios de la energía supone de forma derivada un aumento de la eficiencia tecnológica del 3% al año, lo cual, teniendo en cuenta los costes medios de le energía sobre el total de costes productivos, el encarecimiento neto resultante no llega más allá del 0,1% al año, por lo que habrá que tener en cuenta que la tasa nominal de aumento impositivo no se refleja en toda su magnitud en el gasto privado, sino que resulta bastante menor.

La evidencia empírica, en definitiva, es aún escasa, pero sí podemos concluir que el peligro de regresividad es cierto en los productos de consumo masivo y, en especial, los de primera necesidad que no tengan sustitutivo.

UNA MALA INTERPRETACIÓN: LA FUNCIÓN RECAUDATORIA

El objetivo principal de los impuestos ecológicos no es el de recaudar ingresos para el presupuesto del Estado. Desde luego, es evidente la tentación para los gestores públicos de proponer un impuesto alto sobre el carbono, por ejemplo, para generar una cantidad enorme de ingresos. Pero esto sería pan para hoy y hambre para mañana. Así, la dinámica que se aduce es la siguiente: a medida que se consigue el efecto orientador, la polución y demás actividades contaminantes objeto de las imposiciones serían menores, con lo que las bases imponibles se reducen y, en consecuencia, la recaudación va reduciéndose al acabarse la base del rendimiento presupuestario. Son, en definitiva y a primera vista, objetivos contrapuestos

En la esfera de la aplicación, podemos observar esta "dinámica erosionadora de la base imponible" con dos ejemplos:

oen Suecia el impuesto sobre los sulfuros recaudó 0´3 billones en 1991 y en 1997 bajó a 0´2 billones

oen Dinamarca el impuesto sobre las baterías de níquel - cadmio recaudó 35 millones en 1996 y 30 millones en 1998

Estos dos ejemplos reflejan dos cosas: por un lado, la efectividad de esos impuestos en la consecución de objetivos reductores del consumo de elementos nocivos y, por otro lado, que efectivamente se produce una reducción recaudatoria.

Ello demuestra que la RFE es contradictoria en cuanto a la distinta efectividad fiscal y medioambiental y que se pueden producir conflictos entre los ministerios de Medio Ambiente y el de Hacienda.

En cualquier caso, hay que tener presente que el verdadero objetivo de la RFE es el de promover un sistema productivo no dañino del medio ambiente y que sólo secundariamente se persiguen unos objetivos recaudatorios. Esto es importante en la medida en que, si no se tiene claro este concepto, la esencia de la RFE se pierde en aras de objetivos presupuestarios, que disponen de sus propios instrumentos.

En el caso español, Jordi Roca recoge una estimación de la situación que podría darse para el caso de un impuesto sobre el carbono. Así, dada la cantidad actual de misiones, un impuesto similar al sueco produciría un ingreso de 1´5 billones, que representaría el 2% del PIB y el 20% de los impuestos indirectos. Si la dinámica del impuesto generase una reducción de las toneladas emitidas del 25%, la participación de este impuesto en el cómputo general de los impuestos indirectos quedaría reducida al 15%. Este ejemplo demuestra que la aplicación de los impuestos ecológicos va reduciendo la recaudación.

Frente a esta objeción, las propuestas de RFE hablan de una introducción gradual de los impuestos, con un aumento sostenido a medida que el efecto orientador de las pautas de consumo va produciéndose. Weizsäcker plantea que los impuestos suban durante los primeros 20 años de aplicación. Posteriormente, se irían introduciéndose otros impuestos en búsqueda del equilibrio. Igualmente, propone una segunda propuesta alternativa, que implicaría el establecimiento de un objetivo presupuestario recaudador, de forma que se acomoden las tasas de cada impuesto año a año (este ha sido el sistema aplicado en el impuesto sobre el SO2 en Japón con indudable éxito en los niveles de emisión).

UN LÍMITE: LA NEUTRALIDAD

El elemento de neutralidad de la RFE implica sustituir los impuestos considerados distorsionadores y desincentivadores de actividades socialmente positivas (trabajo, beneficios,...) por impuestos ecológicos que penalicen lo que socialmente es considerado perjudicial para la comunidad. En todas las propuestas encontraremos como condición estructural de la reforma el hecho de que la introducción de nuevos impuestos medioambientales y la estructuración ecológica de impuestos ya existentes no suponga un aumento de la presión fiscal neta que soportan los sujetos contribuyentes (ciudadanos y empresas). Para ello, se señala la necesidad de rebajar o eliminar otro tipo de impuestos, de forma que el aumento en el pago de impuesto ambientales mantenga la carga fiscal soportada al mismo nivel que antes. Para autores como Weizsäcker, este elemento es lo que diferencia la reforma ecológica del sistema fiscal de una simple introducción de uno o incluso varios impuestos ecológicos.

Esta idea global descansa en lo que Repetto (4) llama "goods" and "bads". Así, se considera que el actual sistema fiscal apoya las cargas impositivas de elementos deseables para las personas y la sociedad en su conjunto como son el empleo o la inversión, mientras que desincentiva la protección medioambiental mediante la falta de impuestos que graven la polución y el uso de recursos y la continuidad de políticas de subsidio en determinados sectores. Por todo ello, la ecuación que se propone es la siguiente: menos impuestos sobre lo "bueno" y más sobre lo "malo".

En este orden de cosas, Jordi Roca plantea, a nuestro entender, una acertada duda sobre el verdadero sentido de esta exigencia neutralidad. Por un lado, es cierto que, en buena medida, la neutralidad es planteada como una cuestión derealismo político. ¿Quién es el bueno que plantea a la sociedad una reforma fiscal que suponga un aumento de la presión fiscal? Sin embargo, es muy posible que todo el debate sobre la RFE esté escondiendo, sobre todo en los debates en las organizaciones internacionales como la OCDE, el discurso dominante de que el Estado ya es suficientemente grande . Por ello, Roca aboga porque debería mantenerse abierta la posibilidad de que el Estado pueda aumentar la recaudación. En particular, es realmente novedosa y atractiva la cuestión que plantea referente a que el impuesto sobre el carbono no se mantenga sólo a niveles de neutralidad y de motivación ecológica, sino que se sitúe por encima y pueda así acometerse la insuficiencia presupuestaria que sufre la UE.

Sea como fuere, la aceptación del elemento de neutralidad ? tan central en los estudios de la OCDE ? no puede implicar cerrar la puerta a la búsqueda de nuevos ingresos estatales. En primer lugar, porque las demandas sociales de protección no pueden quedar constreñidas por la consecución de objetivos ambientales, dado que la protección ambiental y la protección y el gasto social no son, de ninguna manera, objetivos contrapuestos, aunque sí disponen de sus propios mecanismos de consecución independientes. Y, en segundo lugar, porque los objetivos ecológicos implican gastos adicionales, como bien apunta J. Roca, dos razones de gasto adicional, a saber:

o aumentar y acelerar los efectos de la fiscalidad ecológica: en forma de posibles nuevos impuestos, regulaciones y controles específicos, políticas de incentivo de nuevas tecnologías más eficientes, promoción del transporte público, etc....

oreducir los efectos negativos coyunturales de la fiscalidad ecológica: en forma de compensaciones por motivos de redistribución social, atenuación de los efectos sobre la competitividad, etc....

Notas

(1). "Environmental levier and distorsionary taxation". American Economic Review, Vol. 84, nº 4

(2). Véase en OCDE "Implementing estrategies for environmental taxes" (1996), para el caso de EEUU

(3). SYMONS, E y J. PROOPS.(1998), "The distributional implications of pollution taxes on european families, Keele Uiversity, Keele (UK).

(4). Repetto. "Green fees".

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Medio ambiente & Derecho

Revista eléctronica de derecho ambiental

Proyecto de Investigación SEC 2001-3160 "Régimen jurídico de los recursos

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