Comentarios a la ley del sector ferroviario
| Autor | José Zamorano Wisnes |
| Cargo | Gerente GMU de Huelva. Profesor Derecho Administrativo Universidad de Huelva |
| Páginas | 143-168 |
La ley, según su exposición de motivos, tiene dos finalidades básicas, a saber de un lado, abrir los mercados ferroviarios nacionales al trasporte internacional de mercancías realizado por las empresas ferroviarias establecidas en cualquier Estado miembro de la Unión Europea, dando así cumplimiento a la normativa Europea sobre este sector. La segunda finalidad explicita, perseguida por la ley, se centra en reordenar el sector ferroviario, para ello la ley distingue entre la administración de las infraestructuras ferroviarias que se encomienda al Administrador de Infraestructura Ferroviarias, que pasará a integrar a la actual RENFE y al GIF (Gestor de Infraestructura Ferroviaria), y una entidad pública empresarial prestadora del servicio de transporte ferroviario, cuyo objetivo es «ofrecer a los ciudadanos todo tipo de servicios ferroviarios», ésta nueva empresa se denomina RENFE-Operadora. El esquema de ordenación del sector recuerda sobremanera, al existente en el transporte aéreo: una entidad instrumental, cuya función es la gestión de las infraestructuras del transporte aéreo: AENA, y una empresa prestadora del servicio de transporte aéreo: IBERIA.
Ambos objetivos están relacionados, pues el objetivo de «...abrir los mercados ferroviarios al transporte internacional de mercancías...» requiere según la Directiva 2001/16/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 19 de marzo de 2001, requiere: (4) «...en particular, una coherencia absoluta entre las características de las infraestructuras y del material rodante, pero también una interconexión eficaz de los sistemas de Page 145 información y comunicación de los distintos administradores de infraestructura y explotadores...».
(32) La directiva 91/440/CEE del Consejo impone, en lo que se refiere a la contabilidad, una separación de las actividades de explotación de los servicios de trasporte y las de gestión de la infraestructura ferroviaria...
Nuestro país da un paso más, al separar mediante la creación de diversos entes instrumentales (entidades públicas empresariales), la gestión de las infraestructuras ferroviarias y la explotación del servicio.
La ley del sector ferroviario tiene, por otro lado, claras influencias de la ley de Puertos de 1992 (ley 27/1992, de 24 de noviembre). En efecto la delimitación de una zona de servicio como un concepto más amplio que el dominio público ferroviario «estricto sensu» o en palabras del Tribunal Constitucional1: «zona de dominio público con afectación secundaria», su delimitación a través del «Proyecto de Delimitación y Utilización de Espacios Ferroviarios», las relaciones con el planeamiento urbanístico, recuerdan sobremanera la Ley de Puertos de 1992.
Conviene antes de continuar delimitar con precisión que se entiende por dominio público ferroviario, por cuanto no existe en la ley una definición explicita del mismo, salvo la referencia del artículo 13, a la «zona de dominio público», que a mi juicio no se corresponde con la noción más amplia del dominio público ferroviario, contenida de manera implícita en la ley.
La «casi» simultánea Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas (ley 33/2003), define en su artículo 5 el dominio público, siguiendo la tradición legislativa española, como:
Art. 5.1. Son bienes y derechos de dominio público... afectados al uso general o al servicio público, así como Page 146 aquellos a los que la ley otorgue expresamente el carácter de demaniales.
Por su parte, en relación con la afectación, los artículos 65 y 66 establecen:
Art. 65. La afectación determina la vinculación de los bienes y derechos al uso general o servicio público...
Art. 66.1. Salvo que la afectación derive de una norma de rango legal, ésta deberá hacerse en virtud de un acto expreso por el órgano competente...
Con los anteriores precedentes, como quiera que la ley no determina de forma expresa los bienes de dominio público, habrá que estar a la norma general de «afectación al uso general o al servicio público», en este punto la clave de bóveda, para identificar los bienes, en los que por darse dicha afectación están adscritos al dominio público ferroviario, la encontramos en el artículo 4 de la ley del sector ferroviario, donde al identificar la Red Ferroviaria de Interés General, se establece que la misma esta integrada por:
Art. 4.1. ...por las infraestructuras ferroviarias que resulten esenciales para garantizar un sistema común de transporte ferroviario en todo el territorio del Estado o cuya administración conjunta resulte necesaria para el correcto funcionamiento de tal sistema común de transporte...
E infraestructuras ferroviarias son, de conformidad con el artículo 3 de la misma ley:
Art. 3 ... la totalidad de los elementos que formen parte de las vías principales y de las de servicio y los ramales de desviación para particulares, con excepción de las vías situadas dentro de los talleres de reparación de material rodante y de los depósitos o garajes de máquinas de tracción. Entre dichos elementos se encuentran los terrenos, las estaciones, las terminales de carga, las obras civiles, los pasos a nivel, las instalaciones vinculadas a la seguridad, a las telecomunicaciones, a la electrificación, a la señalización de las líneas, al alumbrado y a la transformación y el transporte de la energía eléctrica, sus edificios anexos y cualesquiera otros que reglamentariamente se determine. Page 147
Y, la afectación, se contiene en la misma ley, cuya Disposición adicional novena, incluye en la Red Ferroviaria de Interés General, todas las infraestructuras que a la fecha de entrada en vigor de la ley vinieran siendo administradas por RENFE o GIF o por la Autoridad Portuaria correspondiente a los Puertos de Interés General, así como la red de ancho métrico de titularidad del Estado y administrada por FEVE.
En consecuencia con lo anterior, las indicadas infraestructuras ferroviarias constituyen el dominio público ferroviario.
Los artículos 9 y 10 de la ley regulan el régimen jurídico de la «Zona de Servicio ferroviario», y las relaciones entre éste y el urbanismo, o si se prefiere, usando el titulo del artículo 10: la consideración urbanística de las zonas de servicio. Comienza, el artículo 9.1, por definir que haya de entenderse por zona de servicio, utilizando para ello una técnica muy similar a la contenida en el artículo 15 de la ley de Puertos (por cierto, hoy derogado por Ley 48/2003, y sustituido por el artículo 96 de la indicada ley de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general). Incluyendo como zona de servicio, los bienes de dominio público ferroviario, así como «los espacios de reserva que garanticen el desarrollo del sector ferroviario», ampliación del concepto de dominio público que incorpora aquellos bienes calificados por el Tribunal Constitucional2, como dominio público con afectación secundaria.
Las actividades a desarrollar dentro de la zona de servicio (art. 9 de la Ley) serán además de las típicamente ferroviarias, otras «de carácter industrial, comercial y de servicios cuya localización esté justificada por su relación con aquéllas... de conformidad con lo que determine el Proyecto de Delimitación y Utilización de Espacios Ferroviarios y el planeamiento urbanístico correspondiente». ¿Qué actividades industriales o comerciales son esas que por su localización están especialmente justificadas? Si tenemos en cuenta Page 148 que la zonas de servicios se delimitarán «especialmente en ámbitos vinculados a estaciones o terminales de carga» (artículo 9 ad initio), no necesitamos sino observar la realidad, que, como por otro lado es habitual, ha ido por delante del derecho, así las llamadas «Estaciones Vialia» son superficies comerciales y de ocio de mayor o menor tamaño, en las que se hacen coincidir éstas actividades con el trafico ferroviario, valgan como ejemplo las nuevas estaciones de Bilbao, Málaga, Pontevedra o Salamanca. O como, con meridiana claridad manifiesta la propia RENFE en su pagina Web3:
Las estaciones son el nexo de unión entre el tren y la ciudad. Son algo más que meros lugares de origen y destino de viajes: son nodos comunicativos que albergan el tránsito del viajero y del ciudadano. En su concepción actual, las estaciones ofrecen vías comerciales, espacios de ocio, servicios de intermodalidad de transporte que hacen de las estaciones comerciales de RENFE centros multifuncionales de servicio al cliente
.
Es decir que nos encontramos con territorios, generalmente extensos, ubicados en la mayoría de las ocasiones en el centro de nuestras ciudades, que albergan actividades terciarias (comerciales, ocio, restauración, etc.) y habitualmente albergaran nodos de transporte con servicios de intermodalidad: ferrocarril, transporte por carretera, autobuses urbanos, taxis y en las ciudades donde exista, metro. Es claro, que la función de ordenación de los distintos usos en el territorio es una función clásica del urbanismo, que se viene ejerciendo a través del planeamiento. La ley del sector ferroviario, como antes hicieran las leyes de puertos o el artículo 21 de la...
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