Comentarios a la ley 9/2010 de 30 de julio, de aguas para Andalucía. En especiallos derechos de uso y el régimen económico-financiero
| Autor | Mónica Sastre Beceiro |
| Cargo | Prof. Dcho. Administrativo. Universidad Rey Juan Carlos Socia de Ariño y Asociados, Abogados |
Por la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, ha sido aprobada la reforma del Estatuto de Autonomía andaluz. En virtud del artículo 50 del Estatuto de Autonomía andaluz, la Comunidad Autónoma asume competencias exclusivas en materia de aguas que trascurren íntegramente por Andalucía, y en concreto sobre recursos y aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos, cuando las aguas transcurran por Andalucía; sobre las aguas subterráneas cuando su aprovechamiento no afecte a otro territorio; sobre las aguas minerales y termales, la participación de los usuarios, la garantía del suministro, la regulación parcelaria y las obras de transformación, modernización y consolidación de regadíos y medidas para el ahorro y uso eficiente del agua.
En el artículo 51 del Estatuto andaluz se establece que la Comunidad Autónoma de Andalucía ostenta competencias exclusivas sobre las aguas de la Cuenca del Guadalquivir que transcurren por su territorio y no afectan a otra Comunidad Autónoma, sin perjuicio de la planificación general del ciclo hidrológico, de las normas básicas sobre protección del medio ambiente, de las obras públicas hidráulicas de interés general y de lo previsto en el artículo 149.1.22ª de la Constitución. En nuestra opinión, la asunción en el Estatuto andaluz de la competencia exclusiva sobre las aguas de la cuenca del Guadalquivir que transcurran por su territorio (art. 51) podría resultar contraria a lo dispuesto en el artículo 149.1.22ª de la CE, en relación con los artículos 14, 16, 17 y 21 de la Ley de Aguas, tal y como han sido interpretados por el Tribunal Constitucional en sus STC 227/1988, 243/1993, 161/1996, 15/1998, 110/1998, 118/1998, 166/2000 y 123/2003. Esto se derivaría de la reforma del Estatuto andaluz que rompe el principio de unidad de gestión y la indivisibilidad de la cuenca del Guadalquivir y menoscaba competencias de su correspondiente Confederación Hidrográfica.
Una vez culminado el traspaso de competencias de la parte andaluza de la cuenca del Guadalquivir (Andalucía representa un 90,22%, Castilla-La Mancha un 7,13%, Extremadura un 2,45% y Murcia un 0,20%) el Consejo Andaluz del Agua, (máximo órgano de consulta y participación social en materia de aguas de la Comunidad andaluza), a propuesta de la Consejería de Medio Ambiente, acordó en su reunión de 17 de septiembre de 2008, impulsar una amplio debate social para establecer de forma consensuada las grandes líneas de la política de aguas de los años venideros.
Tras más de dos meses de debate en el que participaron activamente todas las organizaciones que lo integran, el 5 de diciembre de 2008 el Consejo Andaluz por el Agua acordó las bases de un Acuerdo resultado del consenso alcanzado y el Consejo de Gobierno con fecha 7 de enero de 2009 aprobó el Acuerdo Andaluz por el Agua y encomendó a la Agencia Andaluza del Agua la elaboración de un Anteproyecto de Ley Andaluza del Agua que refleje los principios y establezca la normativa que haga posible el cumplimiento de los objetivos acordados.
En sesión celebrada el día 19 de junio de 2009, el Consejo Económico y Social de Andalucía dictaminó sobre el Anteproyecto de Ley de Aguas de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Posteriormente, el 15 de septiembre de 2009, el Pleno del Consejo Consultivo de Andalucía emitió informe sobre el Anteproyecto de Ley de Aguas de la Comunidad Autónoma de Andalucía. El pasado 29 de septiembre de 2009 fue aprobado por la Junta de Andalucía el Proyecto de Ley de Aguas andaluz.
Finalmente, el 28 de abril de 2010 el Parlamento de Andalucía aprobó en sesión plenaria la Ley de Aguas de la Comunidad Autónoma, con la circunstancia de que el texto fue aprobado por error, siendo promulgado el 22 de junio de 2010. Si bien, posteriormente fue presentada por el Grupo Socialista, y con enmiendas de Izquierda Unida, una Proposición de Ley de Aguas el 10 de mayo de 2010 (BOPA núm. 454), que sustituyese al texto anterior y que finalmente fue aprobada por el Parlamento Andaluz el pasado 22 de julio de 2010, con la denominación de Ley 9/2010, de 30 de julo, de Aguas para Andalucía1 (en adelante, LAPA) en la que desaparece la Agencia Andaluza del Agua y se crea una nueva Administración hidráulica (la denominada «Agencia de Medio Ambiente y Agua de Andalucía») que está integrada por aquélla y por Egmasa (Empresa de Gestión Ambiental)2. Seguidamente nos referimos a las principales novedades en materia de derechos de uso y control y régimen económico-financiero de la Ley de Aguas para Andalucía.
La Ley prevé la asignación de caudales para abastecimiento y la sustitución de caudales por otros de distinto origen con la finalidad de racionalizar el aprovechamiento. En este último caso, los nuevos beneficiarios por la sustitución deberán asumir los costes que tales perjuicios originen, se entiende que desde el mismo momento que se produzca la reasignación (art.44.1 LAPA).
Se establece en el art.44.6 de la LAPA que los derechos de uso privativo de las aguas no implicarán el aseguramiento a sus titulares de la disponibilidad de caudales y no serán objeto de indemnización las restricciones que deban hacerse en situaciones de sequía. Consideramos, que se debería especificar que las restricciones de caudales que no gozan de indemnización son aquellas declaradas formalmente por el Organismo de cuenca (art.27 de la LPHN).
i) Plazo concesional
Una de las principales innovaciones del régimen concesional establecido en la Ley andaluza es que las concesiones de aprovechamiento de aguas que se otorguen a partir de la entrada en vigor de la Ley tendrán una duración máxima de veinte años (art. 45.4 LAPA) frente al plazo de setenta y cinco años establecido en la legislación estatal (art.59.4 TRLA). Aunque cabe la posibilidad de ampliar este plazo si se acredita la necesidad de inversiones que requieran un lapso temporal más amplio de amortización y aunque tratándose de abastecimiento o regadíos cabe renovar la concesión sin concurso de proyectos (conforme a lo dispuesto en el art. 53.3 TRLA). Es claro, que la brevedad de este plazo disminuye el interés de estas concesiones frente a los aprovechamientos privativos de aguas subterráneas del Registro Público de Aguas o Catálogo de la Ley de Aguas nacional, a la hora de solicitar la conversio tituli de aguas privadas a públicas. En efecto, los títulos de aprovechamiento temporal de aguas privadas inscritos en el Registro se han otorgado por un plazo de cincuenta años y los inscritos en el Catálogo mantienen su titularidad privada indefinidamente.
Esta innovación supone una vulneración del principio de igualdad de los concesionarios andaluces frente al resto de los del territorio español, cuyo plazo máximo de duración es de setenta y cinco años, lo cuál crea una desigualdad entre regiones, en contra de lo dispuesto en los artículos 14 y 138 de la C.E.
ii) Revisión de las concesiones
Por otro lado, las concesiones son revisables por la consejería competente en materia de aguas en términos muy amplios (art. 45.5 LAPA). No sólo se produce la revisión cuando los caudales no se usan total o parcialmente durante un tiempo (lo que puede llevar incluso a su declaración de caducidad, como es sabido) sino también «en particular, en los supuestos en los que acredite, en atención a las alternativas productivas en la zona de producción y tecnologías disponibles, que el objeto de la concesión puede cumplirse con una menor dotación o una mejora de la técnica de utilización del recurso, que contribuya a un ahorro del mismo», e incluso por simple «uso ineficiente»; si esto se aplica discrecionalmente por la Administración hidráulica andaluza, no hay duda de que puede inducir la revisión de un considerable número de concesiones o, lo que es lo mismo, genera inseguridad sobre un buen volumen de caudales actualmente en este régimen. Es por ello, que dicha revisión debe ir acompañada, en el caso de regadíos, de un completo estudio agronómico que justifique que la finalidad de la concesión se pude mantener durante todo el plazo concesional sin suponer un perjuicio para la potencialidad agronómica de la zona regable3.
En lo referente a las aguas con destino a usos agrarios, urbanos e industriales, la Ley incorpora el siguiente precepto (art. 45.8 LAPA):
En los usos agrarios, urbanos e industriales en los que haya tenido lugar una modernización de regadíos, de redes de abastecimiento o de las instalaciones industriales, respectivamente, la consejería competente en materia de aguas, conjuntamente con la consejería competente por razón de la materia, revisará las concesiones para adecuarlas a la nueva situación existente, destinando los recursos obtenidos a las dotaciones del Banco Público del Agua.
La revisión de las concesiones de acuerdo con lo establecido en el párrafo anterior no conllevará indemnización alguna para su titular
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Cuando la modernización se produzca con subvenciones u otras ayudas públicas, la aceptación de la revisión se puede entender implícita en la percepción de las ayudas; pero, tal como está redactado el precepto, afecta a cualquier tipo de modernización, lo que actuará sin duda como desincentivo a su realización. Si los usuarios no van a poder beneficiarse de las aguas sobrantes del proceso de ahorro, su interés en la modernización disminuirá y en muchos casos llegará a desaparecer.
En las ayudas que se concedan para la modernización de infraestructuras y regadíos, se establecerán los objetivos...
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