Comentarios a la ley de los consumidores y usuarios en Andalucía
| Autor | Javier Sola Teyssiere |
| Páginas | 22-45 |
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En España, junto a la Ley General de Defensa de los Consumidores y Usuarios de 19 de Julio de 1984, contamos, en algunas Comunidades Autónomas, con leyes que versan sobre la misma materia y que se han adelantado -caso del País Vasco- o han sido dictadas con posterioridad a la Ley General -Galicia, Andalucía y recientemente Valencia-.
Por otra parte, todos los Estatutos de Autonomía, sin excepción, han asumido para las distintas Comunidades competencias en materia de defensa del consumidor, aunque varía en cada caso el grado asumido que en unos casos se trata de competencia legislativa además de ejecutiva y en otros únicamente esta última. Estas circunstancias provocan una cierta atmósfera de incertidumbre entre los consumidores de ciertas zonas del territorio español que se plantean el sentido de esa duplicidad de normas o dudan sobre cuál sea en cada caso la normativa de aplicación. Interrogantes que, desde la perspectiva del consumidor medio, son perfectamente razonables y propenden a enturbiar el panorama de acción política y administrativa en un sector en el que precisamente se debería haber hecho a nivel legislativo un esfuerzo especial de claridad expositiva. El presente trabajo contiene unos comentarios al texto de la Ley de los Consumidores y Usuarios en Andalucía al hilo de las consideraciones expuestas, esto es; se" ha procurado hacer especial inca-pié a lo largo de todo su contenido en explicar cuál sea la articulación entre la normativa estatal y autonómica sobre la materia, dado que parece claro -a nosotros así nos lo parece-, que ambas son susceptibles de aplicación a los actos de consumo que se producen diariamente en el territorio andaluz.
Prescindiendo de antecedentes más alejados y en lo que atañe a nuestro país, es forzado referirse, para dejar constancia de los antecedentes más inmediatos y que han influido más directamente en la configuración de nuestra actual política de defensa del consumidor, a tres documentos principalmente: la Carta de protección al consumidor aprobada por la Asamblea Consultiva del Consejo de Europea el 17 de Mayo de 1973, así como los dos programas sobre el mismo tema elaborados y aprobados hasta ahora por el Consejo de las Comunidades Europeas, esto es, el Programa preliminar para una política de protección y de información de los consumidores, aprobado por Resolución del Consejo de 14 de Abril de 1975, y el Segundo Programa de acción en el mismo sentido aprobado por Resolución de 19 de Mayo de 1981 que actualizó el anterior y al que se le ha previsto una vigencia de cinco años.Page 23
Son estos documentos, decimos, los que han servido de base real, de pauta, para el inicio y posterior desarrollo de la política española en la materia. Como, por otra parte, parecía lógico e incluso forzado por el hecho de nuestra incorporación a las estructuras comunitarias europeas.
Partiendo de estos antecedentes es de resaltar el hecho de que en nuestro sistema se ha consagrado la defensa del consumidor como principio al más alto nivel, a nivel constitucional, siguiendo en este aspecto la línea inaugurada por la Constitución Portuguesa de 1976 que recoge el principio en su artículo 81 1 .
En efecto, la Constitución española de 1978, innovadora tanto en aspectos sustanciales como instrumentales, ha incluido en su parte dispositiva suprema -derechos, libertades y deberes de los ciudadanos y de los poderes públicos- un conjunto de normas tendentes a consagrar el derecho de los ciudadanos a una mejor calidad de vida, conectando en este sentido con la línea seguida por los últimos textos constitucionales de carácter postdesarrollistas 2 .
En este sentido el artículo 51 de nuestra Constitución consagra la efectiva garantía de la defensa de los consumidores y usuarios al establecer:
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Los poderes públicos garantizarán la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo me diante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los legítimos intereses económicos de los mismos.
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Los poderes públicos promoverán la informa ción y la educación de los consumidores y usua rios, fomentarán sus organizaciones y oirán a és tas en las cuestiones que puedan afectar a aqué llos, en los términos que la ley establezca.
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En el marco de lo dispuesto por los apartados anteriores, la ley regulará el comercio interior y el régimen de autorización de productos comerciales.
Como se puede apreciar dicho texto supone un mandato de actuación dirigido a los poderes públicos -a todos los poderes públicos, ya que no se especifica cuáles- para que actúen en una determinada dirección. La propia Constitución, por otra parte, eleva el contenido del artículo 51 a la categoría de principio general informador del sistema en virtud de los dispuesto en el artículo 53,3; precepto éste último, que completa y aclara el alcance jurídico de los mandatos dirigidos a los poderes públicos y los principios enunciados a lo largo de todo el Capitulo tercero del Título I que lleva por titulo De los principios rectores de la política social y económica, y en el que se encuentra incluido el reproducido artículo 51.
Partiendo de estas premisas, los poderes públicos han perseguido dar cumplimiento al mandato constitucional atendiendo a la nueva estructura territorial del Estado que la Constitución instaura así como a la consiguiente distribución competencial entre Estado y Comunidades Autónomas; comprometiendo a ambos ordenes, estatal y autonómico, así como al local, a adoptar aquellas medidas necesarias que garanticen eficazmente los derechos e intereses de los consumidores y usuarios.Page 24
A nivel autonómico, hay que señalar, que la totalidad de los Estatutos de Autonomía han atribuido competencias en materia de defensa del consumidor a sus respectivas Comunidades, auque varia sensiblemente el grado competencial asumido. En unos casos se ha atribuido a la Comunidad -bien sea por los Estatutos respectivos o en virtud de Leyes Orgánicas de Transferencias complementarías-competencia exclusiva en la materia; lo cual incluye1 tanto competencias legislativas como de ejecución. Son los casos del País Vasco, Cataluña, Galicia, Andalucía, Valencia, Navarra y Canarias. En un caso aislado el de Aragón, se han asumido funciones de desarrollo legislativo y la ejecución en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca (art. 36.1 .c. de su Estatuto). Y por último, las restantes Comunidades únicamente han asumido, en virtud de sus respectivos Estatutos, la función de la ejecución de la legislación del Estado.
En concreto el Estatuto de Autonomía de Andalucía en su artículo 18 establece:
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Corresponde a la Comunidad Autónoma Andaluza, de acuerdo con las bases y ordenación de la actuación económica general y la política monetaria del Estado y en los términos de lo dispuesto en los artículos 38, 131 y 149, 1, 11 y 13, de la Constitución, la competencia exclusiva sóbrelas siguientes materias:
6a. Comercio interior. Defensa del consumidor y el usuario, sin perjuicio de la política general de precios y de la legislación sobre defensa de la competencia.
En desarrollo de los dos preceptos transcritos -art. 51 de la Constitución y art. 18.1.6. del Estatuto Andaluz- se ha dictado la Ley 5/1985, de 8 de julio, de los Consumidores y Usuarios en Andalucía, que constituye el objeto de las consideraciones y comentarios que siguen.
En primer lugar, creemos que es interesante desde este momento el preguntarnos por el significado real que tiene al disponer que una determinada Comunidad Autónoma asume competencia exclusiva en esta materia. Esto es, el intentar explicar lo más claramente posible cuál es el verdadero alcance de la exclusividad en el ejercicio de esta competencia, pues es asunto que muy fácilmente puede mover a engaños entre una gran masa de personas ajenas a los temas de administración pública 3 . Porque, digámoslo sin ambages y desde el principio, la pretendida competencia exclusiva, no lo es tal en esta materia. Y si ha sido calificada así, ello es debido al sentido marcadamente equívoco con el que el adjetivo "exclusivo" se utiliza tanto en el texto de la Constitución como en el de los Estatutos de Autonomía, como ha puesto de manifiesto el Tribunal Constitucional en su Sentencia de 16 de noviembre de 1981, con ocasión del enjuiciamiento de asunto relacionado con otro tema. El hecho de que la materia defensa del consumidor y usuario no apareciera mencionada ni en la relación del artículo 148 ni en la del 149 de la Constitución ha permitido que algunos Estatutos de Autonomía -en concreto 24 todos los de las denominadas autonomías de primer grado-, entre los que se encuentra el Estatuto Andaluz, incluyeran en la relación de sus competencias exclusivas la de defensa de los consumidores y usuarios. Pero ocurre que la defensa del consumidor constituye una temática muy amplia y dispersa que incide y es incidida por otra serie de materias que guardan relación directa o indirecta con ella y que sí están calificadas constitucionalmente como competencia exclusiva del Estado. Piénsese, a modo de ejemplo, en la importancia que tiene para la defensa de los consumidores una incidencia normativa en el tema de las condiciones generales de los contratos o en el tema de la reparación de daños. Son materias que afectan de una manera muy directa a la defensa del consumidor pero que a la vez constituyen instituciones básicas del Derecho Mercantil o de la Legislación Civil y por lo tanto su regulación...
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