Comentarios de aproximación al Proyecto de Ley del Suelo de 1997
| Autor | Juan María Díaz Fraile |
| Cargo | Registrador de la Propiedad de Barcelona-Letrado en Comisión de la Dirección General de los Registros y del Notariado |
| Páginas | 1791-1832 |
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Recientemente (el pasado 9 de junio de 1997) ha aparecido publicado en el Boletín del Congreso de los Diputados el texto de un nuevo Proyecto de Ley sobre «Régimen del suelo y valoraciones» remitido previa su aprobación por el Gobierno de la Nación 1, que sin duda constituirá un punto de Page 1792 inflexión importante en la historia del urbanismo en España sobre la base de dos vectores que atraviesan el completo articulado del Proyecto, a saber, el reconocimiento explícito y amplio de las competencias urbanísticas de las Comunidades Autónomas en línea con la más reciente doctrina de nuestro Tribunal Constitucional, y el espíritu liberalizador que inspira la filosofía del texto proyectado avanzando en la senda ya iniciada el pasado año mediante el Real Decreto-ley 5/1996.
Tal espíritu liberalizador se plasma, como veremos seguidamente, en una profunda transformación de diversas técnicas e instrumentos urbanísticos, de las que serán objeto preferente de estudio en este trabajo las que afectan al ámbito del Derecho privado y registral, que realmente se ha trasladado al mismo centro de gravedad del Proyecto de Ley, ya que gran parte de la habilitación competencial para su elaboración le viene al Estado por la vía de las atribuciones que la Constitución le hace para regular las condiciones básicas del ejercicio del derecho de propiedad (ex art. 149, núm. 1.1.ª y 8.ª), derecho paradigmático por antonomasia de nuestro Ordenamiento jurídico-privado. Comenzaremos haciendo unas observaciones preliminares con objeto de proporcionar inicialmente una sinopsis de las principales novedades que nos aporta este Proyecto que, por otro lado, viene con ciertas urgencias, pues se dispone por Acuerdo de la Presidencia del Congreso de los Diputados, de 3 de junio de 1997, su tramitación por procedimiento de urgencia.
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El Proyecto de nueva Ley del Suelo responde al criterio liberalizador que ya inspiraba al Real Decreto-ley 5/1996, sobre medidas liberalizadoras en materia de suelo. Entronca ello, al menos en parte, con la doctrina sentada en diversos informes por el Tribunal de Defensa de la Competencia, así como con los criterios programáticos del actual Gobierno en el sentido de reducir el intervencionismo administrativo y fomentar paralelamente la iniciativa privada, tratando de eliminar excesos burocráticos y costes económicos innecesarios, con objeto de contribuir a la reducción del precio de los bienes y servicios, y en particular, en este caso, coadyuvar al abaratamiento del precio de la vivienda.
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La reciente Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997, que resuelve los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 26 de junio de 1992, presenta un enorme alcance e importancia en la materia, pues declara inconstitucionales y, por tanto, nulos, más de la mitad de los preceptos del citado Texto Refundido de 1992. El criterio que determina la nulidad de la mayor parte de los preceptos inconstitucionales radica en entender que el Estado ha extralimitado sus com-Page 1793petencias legislativas en la materia, y considerando que la facultad de desarrollo legislativo en materia de planeamiento, gestión y disciplina urbanística corresponde a las Comunidades Autónomas 2. Así, hay que recordar, por ejemplo, que se declaran nulos la inmensa mayoría de los preceptos del Texto Refundido de 1992, relativos al planeamiento y a los diversos sistemas de ejecución urbanística (reparcelaciones, compensaciones, expropiaciones). A ello hace alusión expresa el Preámbulo del Proyecto de Ley, indicando que la misma ha querido mantenerse absolutamente en el marco de las competencias dei Estado claramente delimitadas por la sentencia del Tribunal Constitucional, por lo que ha renunciado a incidir lo más mínimo en los aspectos relativos al planeamiento, a la gestión urbanística y al control de aquél y de ésta 3.
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Por el contrario, la sentencia del Tribunal Constitucional declara la constitucionalidad de la práctica totalidad de los preceptos de la Ley del Suelo de 1992, relativos a materias relacionadas con el Registro de la Propiedad -apenas existen preceptos en dicho texto legal que aludan a intervenciones notariales-, respecto de aquéllos que habían sido objeto de recurso. Considera al respecto el Alto Tribunal que el artículo 149, número 1.8.a de la Constitución, al atribuir al Estado competencia exclusiva en materia de Page 1794 Registros e instrumentos públicos, da cobertura a los citados preceptos de contenido registral 4. La única excepción reseñable es la relativa a la inscripción en el Registro de la Propiedad de la declaración de edificación ruinosa o inadecuada (art. 229 del TR de 1992).
Lo mismo cabe decir de los preceptos reguladores de técnicas urbanísticas basados en la utilización de instituciones o figuras procedentes del Derecho Civil, como es el caso del derecho de superficie, respecto de los cuales declara el Tribunal que: «Finalmente, entre los títulos competenciales en favor del Estado susceptibles de afectar al urbanismo, merecen ahora citarse los que consagran los artículos 149.1.8 º y 18 CE. Por virtud del primero, al Estado incumbe con carácter exclusivo la legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales allí donde existan, competencia cuya incidencia habrá que considerar cuando las normas impugnadas contengan efectivamente legislación civil. No obstante, y habida cuenta del escaso número de impugnaciones deducidas por la pretendida infracción competencial de este título, no es necesario hacer aquí una consideración especial y previa acerca de su significado, sobre el que, por otra parte, se ha producido ya una Page 1795 dilatada jurisprudencia (entre otras, SSTC 58/1982, 71/1982, 85/1984, 37/ 1987. 227/1988, 15/1989, 170/1989, 17/1990, 121/1992, 88/1993, 156/1993, 264/1993. 102/1995. 146/1996, etc.)»
En definitiva, tras la sentencia se conserva en el ámbito de la competencia estatal la definición de las denominadas ideas-dogma, es decir, función social, no indemnizabilidad y recuperación de las plusvalías, el destino del suelo no urbanizable, la definición de los derechos, deberes y facultades básicas de los propietarios, el tema de las valoraciones, la regulación de la expropiación urbanística, la determinación de los supuestos sujetos a indemnización, el derecho de superficie, la regulación del régimen jurídico del suelo y todo lo relativo al Registro de la Propiedad 5.
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Desde un punto de vista jurídico-privado general, y registral, en particular, cabe destacar las siguientes innovaciones del nuevo Proyecto de Ley del Suelo:
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a) Desaparece el sistema de «escalera» o de adquisición gradual de facultades urbanísticas que integran el contenido de la propiedad inmobiliaria conforme al vigente artículo 23 de la Ley de 1992, relativas a las facultades de urbanización, al aprovechamiento urbanístico, al derecho de edificar y al derecho a la edificación, cuyas facultades se subordinaban al cumplimiento de determinados deberes urbanísticos, y que había venido a derogar el régimen tradicional de la accesión contenida en el Código Civil, y que ahora de nuevo recuperaría su vigencia.
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b) Como consecuencia de lo anterior, se reconoce que el ius aedificandi constituye una facultad ínsita en el dominio, de forma que la licencia pierde el carácter que le confiere la Ley de 1992 de ser el título jurídico atributivo del derecho a edificar, siendo este último un derecho preexistente en el patrimonio del propietario del suelo al margen de la licencia, que recupera su función tradicional en el ámbito del Derecho Administrativo de constituir una autorización reglada que produce la remoción de un obstáculo legal al ejercicio de un derecho preexistente.
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c) Igualmente pasa a integrarse en el contenido urbanístico ordinario del derecho de propiedad inmobiliaria, en este caso de forma novedosa, la denominada facultad de «promover la transformación del suelo urbanizable». consistente en la facultad de iniciativa en la actuación...
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