El retracto de colindantes en la Ley de Modernización de las Explotaciones Agrarias
| Autor | José M.<sup>a</sup> Caballero Lozano |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Civil.Universidad de Burgos |
| Páginas | 65-94 |
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En España estamos asistiendo a un proceso de reforma de la legislación agraria, cuyo propósito es acomodar el Derecho de origen nacional a las exigencias de la Política Agrícola Común (PAC). Destacan en este sentido las Leyes 39/1994, de 30 de diciembre, reguladora de las organizaciones interprofesionales agroalimentarias (BOE de 31 de diciembre, núm. 313), y 19/1995, de 4 de julio, sobre modernización de las explotaciones agrarias (en adelante, LM; BOE 5 julio, núm. 159) 1, normas que se enmarcan también en el programa renovador del artículo 130.1 de la Constitución Española (CE) 2.
Page 66Sobre la base de una realidad constituida por explotaciones agrarias de superficie insuficiente 3, una de las cuestiones que aborda la Ley de Modernización es precisamente la formación y mantenimiento de explotaciones agrarias de extensión idónea, en orden a la consecución de una agricultura rentable. Esta Ley abre su texto articulado declarando que uno de los objetivos a conseguir es la formación de explotaciones agrarias de dimensiones suficientes para asegurar su viabilidad y que constituyan la base permanente de la economía familiar de sus titulares [art. 1.a)], junto con el propósito de impedir el fraccionamiento excesivo de las fincas rústicas [art. 1.e,)]; objetivo perfectamente justificado debido a la decisiva influencia del tamaño de las explotaciones en todas las condiciones objetivas en las que se desenvuelve el sector agrario 4. Sin embargo, el referido precepto expone sorprendentemente los citados propósitos de modo separado cuando, en realidad, la actual política agrícola va dirigida no tanto a obtener una determinada configuración de la propiedad fundiaria, en cuanto a mera ordenación de parcelas se refiere, sino más bien a conseguir, por una parte, que el mercado opere en las mejores condiciones y con los menores costes, y, por otro, que se capitalicen los instrumentos que constituyen el soporte de aquél, esto es, las explotaciones agrícolas, donde el factor tierra es uno más y donde han cobrado una enorme importancia los instrumentos que permiten el acceso al mercado -las cuotas de producción, por ejemplo- 5, de Page 67 modo que sobre las ideas de mercado y capitalización gira la moderna política agrícola 6.
Las medidas previstas para los fines antes señalados son de diversa índole, y se añaden a otros instrumentos ya consolidados en la práctica agraria española y regulados en textos legales independientes, como sucede con la concentración parcelaria 7, objeto de los artículos 171-240 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario (LRDA) y de las correspondientes normas autonómicas 8. Dichas medidas son las siguientes:
Page 681.a Concesión pública de terrenos: el artículo 7.1.a) LM prevé la adjudicación administrativa de superficies agrarias para la constitución o consolidación de explotaciones prioritarias 9.
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F ormación y conservación de fincas rústicas de superficie adecuada: los artículos 23-27 regulan el régimen de las unidades mínimas de cultivo, materia que comprende el retracto de colindantes (art. 27).
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Ventajas fiscales dirigidas a facilitar la formación o ampliación de explotaciones prioritarias: en los préstamos a los titulares de explotaciones que no siendo prioritarias alcancen dicha consideración mediante adquisiciones financiadas con el préstamo (art. 8); en la transmisión o adquisición del pleno dominio o del usufructo vitalicio de una explotación agraria en su integridad, aun cuando se excluya la vivienda (art. 9), o en la transmisión o adquisición del pleno dominio o del usufructo vitalicio de una finca rústica o de parte de una explotación agraria en favor de titulares de explotaciones prioritarias (art. 11); en la formación de explotaciones prioritarias bajo una sola linde (art. 10); en fin, en la cesión en arrendamiento de fincas que contribuyan a formar o ampliar explotaciones prioritarias (art. 29).
Entre todas las medidas que acabamos de citar, el retracto de colindantes se hace acreedor de una particular atención por tratarse de una institución que, perteneciente ya al acervo del Derecho Común, es empleada nuevamente por el legislador 10. Efectivamente, el Derecho español conoce la existencia de este retracto desde la publicación del primitivo texto del Código Civil 11. Es un instrumento destinado a combatir uno de los hechos que comúnmente se identifican como causantes de la baja rentabi-Page 69lidad del suelo rústico, a saber, la excesiva fragmentación de la propiedad fundiaria o, si se quiere, la existencia de minifundios inexplotables 12. La junsprudencia se ha encargado de preservar el cumplimiento de la finalidad señalada negando la procedencia del retracto en los casos en que, aun concurriendo formalmente todos los requisitos legales necesarios para su ejercicio, no se cumplía correctamente el objetivo perseguido por el Código Civil 13.
Regulado fundamentalmente en el artículo 1.523 CC, esta figura jurídica es un instrumento de política agrícola, al igual que, si bien de otra manera, Page 70 el artículo 1.056.II CC, al menos, en la intención del legislador 14. Este, consciente, si no del fracaso absoluto, sí de los graves inconvenientes que impiden al retracto codificado ser un instrumento idóneo para la promoción de la agricultura, ha decidido crear un nuevo retracto de colindantes, intentando eliminar los defectos que empobrecen el instrumento y haciendo de él un elemento auxiliar de la reforma de las estructuras agrarias. De todos modos, esta rehabilitación del retracto de colindantes como elemento de una nueva política agrícola no deja de encerrar una cierta dosis de anacronismo, en una época en que el Derecho agrario ha dejado de estar interesado en el incremento de las producciones agrarias para pasar a ocuparse de la mejora de la calidad de los productos y, más aún, de la organización de los mercados. De todos modos, el retracto de colindantes del Código Civil no es el único que ha conocido nuestro Derecho. Antes de la promulgación de aquél, las Leyes de 18 de junio de 1864 y 7 de mayo de 1880 autorizaron este retracto sobre terrenos sobrantes en la realización de vías públicas o generados en la zona marítimo-terrestre por la retirada del mar, respectivamente. Hay que añadir el llamado retracto del contribuyente, cuyo ejercicio correspondía también a los colindantes, en los términos del artículo 3 de la Ley de 20 de julio de 1888 15. Pero todos ellos, evidentemente, nada tenían que ver con la reforma agraria, lo mismo que, en otro orden, el retracto de colindantes de la antigua Ley de vías pecuarias. En efecto, la Ley 3/1995, de 23 de marzo, sobre vías pecuarias, que define una política nueva respecto de aquéllas, ha derogado la Ley 22/1974, de 27 de junio, y su reglamento ejecutivo, aprobado por Real Decreto 2876/1978, de 3 de noviembre. El artículo 14 de la primera y los artículos 109 y 110 del Reglamento contemplaban un retracto especial, cuya finalidad no era la de combatir el minifundio o, no digamos ya, modernizar la agricultura, sino repartir la superficie ocupada por vías pecuarias innecesarias o terrenos que resultasen sobrantes al clasificar y, en caso necesario, deslindar y amojonar las que debiesen subsistir.
Page 71Tenía otro significado distinto, aunque tampoco netamente reformista, el retracto de colindantes contemplado por el artículo 45 LRDA 16, el cual fue instituido con carácter sancionatorio, lo que llevó a la doctrina a excluirlo como auténtico retracto de colindantes 17. El interés de este último retracto es puramente académico 18, ya que, aparte de su escaso Page 72 ejercicio en la práctica, ha sido derogado por la Ley objeto de este comentario (disposición derogatoria única), la cual dota de un nuevo régimen jurídico a la unidad mínima de cultivo, y en el cual la infracción conlleva no la concesión de un derecho de retracto a los titulares de fincas colindantes, sino la nulidad, parece ser que absoluta, de la división o segregación practicada (cfr. art. 24.2). Desde luego, ni este último ni ninguno de los históricos hoy derogados constituyen el modelo que inspira la Ley de Modernización y que enseguida abordamos.
Para comprender cabalmente el significado del retracto de colindantes introducido por la Ley de Modernización es ilustrativo reconocer la primera -en tiempo e importancia- configuración que esta institución ha recibido en nuestro ordenamiento jurídico, así como las observaciones que a la misma se hicieron en el momento de su implantación.
La Comisión redactora del Código Civil, sobre las bases formuladas en la Ley de 11 de mayo de 1888, introdujo en el texto primitivo del Código el retracto de colindantes, con la conocida finalidad de contribuir a poner término al fenómeno del minifundio 19. Los preceptos que más directa-Page 73mente incidían en aquél estaban inicialmente redactados de la manera que exponemos a continuación 20, sobre la base de los artículos 1.618-1.630 LEC, que regulan el juicio especial de retracto:
Artículo 1.523
- También tendrán el derecho de retracto los propietarios de las tierras colindantes cuando se trate de la venta de una finca rústica cuya cabida no exceda de dos hectáreas.
- Si dos o más asurcanos usan del retracto al mismo tiempo, será preferido el que de ellos sea dueño de la tierra colindante de menor cabida; y, si las de ambos la tuvieren igual, el que...
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