Los colaboradores privados en la administración agraria

AutorAmaya Fernández García
Cargo del AutorDoctora en Derecho
Páginas203-264

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Si atribuimos a la nueva Administración agrícola la demanda de una mayor presencia privada, lo cierto es que las estudiadas participaciones privadas orgánicas/institucionales y procedimentales sólo satisfacen de modo parcial esta exigencia, dado que en semejantes terrenos los sujetos se limitan a ser, principalmente, meros portavoces de sus intereses y preocupaciones ante la Administración.

Por consiguiente, es esencial acudir al fenómeno de la colaboración para verificar el mayor grado de cumplimiento del requerimiento de privados en la actividad pública, ya que aquí los particulares asumen el ejercicio de funciones públicas y ello determina, evidentemente, que la trascendencia de su actuación sea muchísimo mayor1.

Todo lo indicado adquiere un especial relieve si nos adentramos en el espacio agrícola. La razón de semejante afirmación se debe a que es conocido cómo en el futuro (salvo que las circunstancias mundiales cambien radical-mente) serán los privados quienes deberán soportar el peso principal de la consecución de una agricultura viable, competitiva y multifuncional, ante la predecible reducción drástica de la protección pública que ha beneficiado, hasta ahora, al sector2. Si esto es así, es coherente que la Administración, al ser consciente de esta situación, no sólo se preocupe por escucharles -para lo cual el conocido mecanismo de la participación privada, en cualquiera de sus manifestaciones, sería suficiente-, sino que también les confíe el desempeño de algunas de las funciones públicas que tengan cierta repercusión sobre la actividad agrícola3-lo cual nos sumerge en la realidad de la colaboración privada a la Administración agraria-.

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I Identificación de los sujetos poseedores de la condición de colaboradores privados agrícolas

Una de las primeras y grandes dificultades que encontramos al tratar de abordar la localización de los particulares en quienes es predicable la cualidad de colaboradores o cooperadores privados para la Administración agraria es que, tal y como se verificó en el capítulo preliminar de este trabajo, la citada categoría no ha sido aún acuñada a nivel normativo ni jurisprudencial, e incluso, agravando el problema, se constata un uso indistinto por éstos y por gran parte de la doctrina de las nociones colaboración y participación.

No obstante, después de haber estudiado las posibilidades que brinda la participación privada en el escenario administrativo agrícola, se comprobará, al examinar los supuestos adjetivables como de colaboración privada agraria, la enorme distancia que separa ambas realidades, lo cual implica la exigencia de diferenciarlas y, consecuentemente, de someterlas a un divergente régimen jurídico, de conformidad con lo ya defendido (aunque con carácter general) en el capítulo preliminar del presente estudio4.

Por ello, comenzaremos el presente apartado recordando, brevemente, los rasgos que se han de atribuir a los colaboradores o cooperadores privados, ya que éstos serán las claves que nos permitirán descubrir si existen o no los citados colaboradores en el marco agrícola, no sólo en el presente o futuro5, sino también en el pasado, siendo estas realidades pretéritas las que cerrarán este apartado, con el fin de poder concluir si la colaboración es o no un fenómeno exclusivo de nuestro tiempo y de las nuevas exigencias que se están predicando a la Administración.

1. Presupuestos de la colaboración agraria y su inclusión en el concepto de intervención administrativa agraria

La parte fundamental de esta pregunta encuentra la respuesta en el capítulo preliminar de este trabajo, concretamente en su apartado dedicado al análisis genérico de la colaboración privada, debiendo tenerlo muy presente en todo lo que a continuación se exponga.

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Ante semejante constatación podría estimarse que, quizá, lo mejor hubiera sido omitir este apartado y haber avanzado directamente en la descripción de quiénes hoy pueden considerarse, en la Administración agrícola, como colaboradores6. Sin embargo, ante el alto contenido teórico del discurso mantenido sobre la colaboración, su carácter de concepto jurídico indeterminado y el ausente reconocimiento normativo de esta categoría en los sujetos que se identificarán como posibles colaboradores privados agrarios, puede resultar oportuno recordar sumariamente (aun a riesgo de resultar un tanto redundante) los elementos que determinan su presencia, puesto que ellos serán la única base que permitirá la defensa de su calificación como colaboradores.

Así pues, tratando de cumplir el propósito indicado, merece resaltarse que las piezas fundamentales que originan la caracterización de ciertos sujetos como colaboradores privados de la Administración son, exclusivamente, dos: la primera es que se debe estar en presencia de individuos o entes de naturaleza privada y, en segundo lugar, éstos deben recibir la atribución del ejercicio de ciertas funciones públicas7. De esta forma, si reconocemos el cumplimiento de ambos presupuestos en ciertos individuos o entidades, ello será suficiente (sin que se tengan que buscar otros elementos, como la ausencia o no de ánimo de lucro, su carácter o no profesional, etc.8) para hacerles merecedores de la calificación de colaboradores privados y, en sentido opuesto, para nunca definirlos como participantes privados.

Especificando un poco más lo anterior, es necesario reiterar que de todo el conjunto de funciones públicas aquí sólo revisten interés las encuadrables en la categoría de funciones administrativas y que existe un cierto consenso, doctrinal y jurisprudencial, en la asociación de las citadas funciones con la noción de soberanía, lo cual supone que, en la consignación a los privados del desarrollo de funciones públicas, se les debe asignar, al mismo tiempo, las correspondientes potestades públicas y otorgar eficacia jurídico-pública a la actividad que resulte de su ejercicio9(si bien es reconocible que en la función pública de fomento no se produce un perfecto encaje con lo ahora indicado, por lo que podrá discutirse si los sujetos que la llevan a cabo son colaboradores o participantes del interés general10).

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Tras lo dicho no será una tarea excesivamente difícil la identificación de los señalados colaboradores (insisto, sujetos privados que realicen funciones públicas), pero entonces surgirá el interrogante sobre cuándo éstos pueden recibir la adjetivación de agrarios.

Ya hubo ocasión de indicar, al estudiar la participación privada agraria, las dificultades que existían para precisar qué había de entenderse por agricultura y, consecuentemente, por Administración agraria11. Pese a ello, es necesario dedicar unas mínimas palabras a su conceptualización, para poder conocer sus contornos y acuñar el vocablo de colaboradores agrarios a aquellos privados realizadores de funciones públicas que actúen en los mismos.

Lo primero que se ha de tener presente es la necesidad de utilizar una definición amplia de agricultura. La justificación de lo enunciado trae causa en el hecho de que la identificación de la actividad agraria como aquella que se dirige, exclusivamente, a la producción de alimentos podría ser objeto de severas críticas, ya que, por un lado, el mismo no recogería la actual exigencia de que la señalada actividad tiene que ser multifuncional (lo cual implica que, en el ejercicio de la agricultura, se ha de perseguir también la preservación del entorno natural, el ocio de los ciudadanos y el mantenimiento de la población en el medio rural12) y, por otro lado, se estaría desconociendo que en nuestro ordenamiento jurídico existen normas que atribuyen la condición de agricultor a sujetos que no están desarrollando la señalada actividad productora de alimentos13.

Con semejantes parámetros, la asignación de la condición de colaboradores agrícolas no deberá limitarse a aquellos que su actuación pública repercuta, únicamente, en la fabricación de productos alimentarios14, sino también a

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aquellos que alcancen el resto de los ambiciosos retos atribuidos a esta actividad (tal y como se comprobará al incluir, en el conjunto de los vigentes colaboradores agrícolas, a los grupos de acción local15), lo cual podrá determinar la asignación simultánea, a ciertos colaboradores, de varias especificaciones (se trata de que ciertos sujetos, por ejemplo, no reciban sólo la calificación de colaboradores agrarios, sino también la de colaboradores medioambientales si, en el ejercicio de la función pública asignada, los dos escenarios resultan relevantes; además, no es ésta una posibilidad de laboratorio, como demuestran las entidades de certificación de la producción agrícola integrada16).

Por otro lado, en esta búsqueda de colaboradores agrícolas, el criterio objetivo (el cual es el que anteriormente se analizó, y en el que se atiende al ejercicio de la función pública en el ámbito agrario) no es el único que se puede destinar a esta labor (si bien, en mi opinión, es el más relevante y útil). De esta forma, también nos puede servir para detectar a los mencionados colaboradores el hecho de que, entre todas las Administraciones existentes, sea la Administración agrícola (recuérdese las dificultades de...

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