Los amigos de la cohesión (o la negociación en la fase preliminar de elaboración de las nuevas perspectivas financieras de la Unión Europea)

Autor:Sergio Cuesta Francisco
Páginas:99-106
RESUMEN

1. Una difícil tesitura - 2. Antecedentes conceptuales: unas pinceladas sobre la Unión Europea y sobre la dinámica presupuestaria - 3. Antecedentes del supuesto práctico: la presidencia y la Mid-Term Review - 4. Primera fase: negociación interna - 5. Las circunstancias endógenas: la incertidumbre y el azar - 6. Planteamiento del supuesto práctico

 
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1. Una difícil tesitura

Juan está preocupado. Desde que le nombraron Director Adjunto en el Gabinete del Alto Negociado para la Unión Europea, ha vivido en un tobogán constante de actividades interesantes y complicadas. La preparación de la Presidencia de la Unión Europea está dando mucho trabajo en todos los frentes. El Alto Negociado es un órgano de coordinación transversal donde se tocan (casi) todos los temas de la Presidencia, al objeto de asegurar la necesaria coordinación. Se pone, eso sí, especial énfasis en algunas materias horizontales en las cuales tradicionalmente el Director del Alto Negociado juega un papel importante para fijar la posición de la Administración.

Uno de los temas que ha venido demandando mucha atención desde el principio, y en el que el Alto Negociado juega un papel clave, es en la cues-tión presupuestaria. Los Presupuestos Comunitarios son claves para el país de Juan, especialmente en el actual contexto de crisis económica. El Director le otorga una gran importancia a su papel en la materia, y acaba de encargar a Juan la redacción de una nota muy importante que le sirva de «partitura» sobre este tema en los encuentros bilaterales con sus homólogos durante los meses de Presidencia. Los acontecimientos en la materia se han precipitado en los últimos meses, y arrojan un complejo balance que Juan habrá de recoger en la nota.

El Director Adjunto intenta concentrarse y rememorar el curso de los acontecimientos y las nociones básicas que a menudo ha explicado en cursos sobre la Unión Europea, y que tal vez le pueden ayudar a redactar un texto coherente y útil para su jefe de cara a las conversaciones y negociaciones que se sucederán sin tregua a partir del 1 de enero de 2010.

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2. Antecedentes conceptuales: unas pinceladas sobre la Unión Europea y sobre la dinámica presupuestaria

La Unión Europea es la organización internacional que ha alcanzado mayores cotas de integración y cesión de soberanía de sus Estados Miembros. Su precedente, la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, nace para impulsar económica y políticamente el «corazón de Europa», en recuperación tras la Segunda Guerra Mundial. En 1957, los Tratados de Roma dan carta de naturaleza a la Comunidad Económica Europea y a EURATOM, con seis Estados fundacionales. Desde entonces, se han sucedido las modificaciones legales en el derecho primario de la organización a través de Tratados de Adhesión (hasta llegar a los 27 socios actuales) y de Tratados Modificativos del Tratado de Roma (Acta Única Europea, Maastricht, Ámsterdam, Niza y Lisboa son algunos de los más importantes, aunque no todos). En este proceso, siempre se ha avanzado hacia la transferencia de cada vez mayor número de competencias a la Unión Europea, algo que muchos en la Ciencia Política, desde el neofuncionalismo, han calificado de spill-over effect (efecto derrame). Así, en una especie de «espiral», cada nueva competencia asumida por la UE facilitaría y optimizaría la asunción de otra más, conexa con la anterior (es lo que ha sucedido en el tránsito de una Unión Aduanera a una Unión Económica y Monetaria, por ejemplo).

Desde el principio, la Unión se dota de una serie de fondos propios (a través de las exacciones, de los derechos de aduanas, del IVA posteriormente...) y recibe ingresos también, a partir de determinado momento, de transferencias de los Estados Miembros. Como en toda organización que actúe en el ámbito económico, estos ingresos sirven para subvenir a unos gastos que son los propios de los fines de la organización, más los derivados de su funcionamiento interno.

Al igual que los presupuestos estatales entrañan, en casi todos los países, un debate y una negociación política al más alto nivel, así también sucede en la Unión Europea. Por su propia naturaleza, un presupuesto consiste en asignar unos recursos escasos a unos objetivos concretos, priorizando forzosamente unas líneas frente a otras. Para alcanzar un acuerdo en torno a estas asignaciones presupuestarias, y a las prioridades que entrañan, hace falta que los distintos actores dentro de una organización (el poder legislativo y el ejecutivo en un Estado; los distintos departamentos si se trata de una empresa) alcancen un acuerdo, a través de la negociación, sobre las prioridades de gasto. Ese acuerdo proporciona la oportunidad de llegar a consensos, pero entraña también un juego de poder y de alianzas.

En el caso de la Unión Europea, esta complejidad consustancial a cualquier negociación presupuestaria tiene, además de las especificidades técnicas y jurídicas que le son inherentes, dos características muy relevantes.

En primer lugar, supone una...

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