Cuestiones claves de los delitos urbanísticos desde una perspectiva comparada
| Autor | María Acale Sánchez |
| Cargo | Profesora Titular de Derecho Penal - Universidad de Cádiz |
Cuestiones claves de los delitos urbansticos desde una perspectiva comparada*
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La ordenación del territorio, entendida en sentido amplio como la política de distribución de los usos del suelo1, se ha visto lastrada durante decenas de años por una política permisiva que no ha podido -o no ha querido- controlar el desarrollo urbanístico. Las consecuencias de esta falta de control son innumerables, pero quizás se puedan destacar como las determinantes del actual deterioro de la calidad de vida las siguientes: el crecimiento descontrolado de la población, al socaire de las necesidades de unos y otros, mientras que las necesidades sociales, han pasado aPage 87 ocupar un segundo lugar; la falta de espacios verdes en las ciudades, cada vez más saturadas de ladrillo y de hormigón; así como el deterioro de los recursos naturales. Ha de tenerse en consideración, además, que en algunos países, este fenómeno de la expansión urbanística se ha convertido en un atentado cultural, en la medida en que han sido arrasados territorios enteros, y por ende, las poblaciones que sobre ellas vivían, sin mencionar la desaparición de especies naturales de flora o fauna que lo han hecho en paralelo al proceso de desaparición de sus hábitats.
Puestos sobre una balanza los intereses que confluyen en el momento de ordenar los usos del suelo -públicos, por un lado y privados, por otro-, parece obvio que durante esas decenas de años, ha primado la falta de concienciación por parte de la colectividad sobre la importancia que tiene la calidad de vida urbana a favor de otros intereses privados como son la obtención de una vivienda al precio más bajo posible así como la especulación sobre el valor del suelo2.
Este breve acercamiento nos pone de manifiesto cuáles son los sujetos implicados en esta situación: siguiendo a STILLE son identificables tres colectivos diferenciados, que actúan movidos por una serie de intereses individuales3.
El primer grupo es el formado por aquellos sujetos que se desarrollan profesionalmente en la actividad económica urbanística, en el marco -generalmente- de una persona jurídica. La potencial incidencia en el desorden urbano de las actuaciones de este grupo profesional es muy elevada, en la medida en que cuentan con los conocimientos legales necesarios -para lo que se hacen rodear de expertos conocedores de las entrañas del sistema-, y con elevados medios económicos -fruto de su participación ilegal en el mercado del suelo- para influir sobre las personas encargadas del control y de la distribución de los usos del suelo, esto es,Page 88 los funcionarios públicos y autoridades competentes para conceder las licencias urbanísticas, segundo grupo de personas cuya actuación es determinante de la actual situación. Piénsese en los supuestos en los que se encuentra en tramitación la aprobación de un plan urbanístico de un determinado municipio: las influencias que pueden ejercer las sociedades o empresas sobre los funcionarios públicos o autoridades -para que los terrenos de los que son propietarios obtengan la calificación urbanística apta para parcelar, edificar o construir sobre ellas, o en los municipios en los que el plan urbanístico haya sido aprobado, para que el mismo sea revisado, cambiando la calificación del suelo- son fácilmente imaginables.
Estos funcionarios públicos o autoridades también actúan con un evidente ánimo de lucro si bien, a diferencia del que mueve a los profesionales de la construcción, el de ellos se deriva, no del mismo hecho de construir, sino del hecho de dejar de ejercer sus funciones de control, mirando hacia otro lado cuando los promotores de los asentamientos han pagado por su silencio o llegando a otorgar autorizaciones para «levantar» esas urbanizaciones, a sabiendas de que incumplen los requisitos para ello.
Por todas estas características y respecto al grupo de sujetos que desarrollan profesionalmente actividades relacionadas con el mundo de la construcción, los delitos relativos a la ordenación del territorio son incluibles dentro de la criminalidad de cuello blanco. Y es en este ámbito de la corrupción en el que se produce la confluencia de esta clase de delincuencia con la delincuencia funcionarial4.
Pero junto a ellos, y en tercer lugar, ha de tenerse en consideración la repercusión que para el estado de nuestras ciudades tiene la actitud del particular propietario de un suelo no apto para urbanizar que, movido -de nuevo- por el ánimo de lucrarse económicamente, adquiere suelo no urbanizable con la finalidad de construir sobre él, intentando evitar los costes que se añaden a laPage 89 construcción en suelo apto para urbanizar (cesión de suelos para zonas comunes, costes de la urbanización, alcantarillado, luz, desagüe de aguas residuales, etc.); en esta línea, tampoco pueden ser olvidados los trabajos previos de tala de bosques, y los posteriores de establecimientos de vertederos -por ende- incontrolados. La potencial lesividad de las actuaciones de este colectivo en el deterioro urbanístico no puede negarse, sobre todo si se tiene en cuenta que el urbanismo no es más que política y que estos particulares son los que con sus votos legitiman a unos o a otros gobiernos, con lo que se convierten en un verdadero grupo de presión política: una vez que llevan a cabo las construcciones pretendidas, que generalmente no son aisladas, sino que se establecen junto a otras ya consolidadas o que se levantan de forma coetánea a las suyas, influyen sobre los funcionarios públicos para que éstos lleven a cabo las modificaciones legales oportunas a fin de legalizar a posteriori sus asentamientos, con el alto coste económico que supone para los entes municipales la urbanización de zonas que no tenía previsto urbanizar pues se traslada al erario público -si quiera sea parcialmente- los costes de la urbanización, alcantarillado, luz, desagüe de aguas residuales, etc. Sin duda alguna es un factor determinante de esta capacidad de influencia el hecho de que las autoridades competentes para la aprobación de los planes urbanísticos sean -en la mayoría de los casos- las autoridades municipales, esto es, las más cercanas -por conocidas personalmente- a los propios administrados.
La combinación de las actuaciones de estos tres grupos de persona es explosiva y capaz de modificar la composición y distribución de la población. En general se caracterizan todos ellos porque son sujetos no marginales, a cuyo favor juega el hecho de que socialmente, son conductas que no cuentan con el rechazo social que en abstracto se merecen pues no están del todo desaprobadas, entre otros motivos, porque son conductas muy extendidas. Al contrario: la especulación urbanística es una actividad que se realiza habitualmente, «si bien en esta búsqueda se excede con los medios y traspasa la delicada frontera que separa la actividad económica agresiva de la ilícita, y es también paradigma del sujeto que no requiere de resocialización y menos de resocialización carcelaria»5.Page 90
Tampoco está desaprobada socialmente la conducta del particular, un conciudadano más, que con el fin de satisfacer una de las necesidades básicas del ser humano -contar con una vivienda digna-, construye sin autorización, pues no puede admitirse la existencia de ley alguna que prohibía vivir dignamente6. En este sentido, afirma BERTONI que, atendiendo a la integración social de los sujetos activos de estos delitos, su causa no está en comportamientos marginales o desviados sino en factores sociales de particular relieve: «estos abusos se presentan como un instrumento, aunque sea ilícito, a través del cual puede ser satisfecha la más importante de las necesidades colectivas, como es la de disponer de una casa»7.
Particulares ocasionales, funcionarios públicos con competencia en la materia y profesionales del mundo de la construcción, en definitiva, que en estos casos, comulgan con un desprecio absoluto por el contenido social del derecho de propiedad urbana, derecho que conciben de forma absoluta y sin limitación alguna. Dicho desprecio va unido, por tanto, a un ánimo tendencial, cual es el ánimo de lucrarse económicamente a costa de la función social de la propiedad urbana8.Page 91
Este caos urbanístico ha provocado -en fechas no muy lejanas en el tiempo- la intervención del Derecho penal para proteger lo que en sentido amplio podría denominarse la utilización racional del suelo9. Situación actual que ni es fortuita, ni era imposible de predecir a la vista del urbanismo desenfrenado que se ha potenciado desde las instancias de control en multitud de países durante muchos años.
En efecto, la protección penal de la ordenación del territorio es de reciente creación. En España, el Código penal de 1995 introdujo por primera vez los delitos «sobre la ordenación del territorio» dentro del título XVI del Libro II en el que se incluyen, según su rúbrica «los delitos relativos a la ordenación del territorio y a la protección del patrimonio histórico y del medio ambiente», rúbrica que...
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