Una clave de las teorías decimonónicas del Estado: la autolimitación del soberano
| Autor | José Luis Muñoz de Baena |
| Páginas | 43-67 |
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Tras el Congreso de Viena de 1815 y durante la mayor parte del siglo XIX, Alemania fue escenario, en sus dos configuraciones políticas, la gran Alemania1y la pequeña Alemania2, de un conflicto entre los dos principios de legitimación del poder: el monárquico y el representativo. La historia de ese conflicto se halla perfectamente documentada y no es preciso exponerla aquí. Mi intención es sólo profundizar en ciertos episodios que mostrarán al trasluz, me parece, lo importante: sus bases teóricas profundas.
El Parlamento de la Confederación Germánica carecía, en el sistema constitucional alemán, de un papel comparable al que po-
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seía en los estados que habían importado la doctrina de la separación de poderes: su función estaba claramente menoscabada por el predominio del principio monárquico, consagrado en el Acta Final del legitimista Congreso de Viena. Con todo, el recuerdo del experimento político de la Confederación del Rhin, impuesto por la Francia napoleónica, había sembrado la semilla en Ale-mania y los monarcas auto-legitimados entendieron que debían ceder parte de su poder para poder mantenerlo. Ello generó una fuerte tensión entre las concepciones centradas en la división de poderes, de inspiración fundamentalmente francesa, y las que sostenían la indivisibilidad de los poderes del Estado, predominantes en Alemania: El Vormärz y la revolución de 1848 son una manifestación de este prolongado enfrentamiento, que no se centraba tanto en la existencia o no de un rey o príncipe como en su papel en relación al parlamento3.
Sin duda el episodio más relevante fue el que se manifestó, tres lustros más tarde, en el conflicto constitucional surgido con motivo de la ley presupuestaria. Me referiré sucintamente a él, con el propósito de remitirlo a la que, en mi opinión, es su base teórica radical: la doctrina de la autolimitación del poder, omnipresente en los enfrentamientos entre los partidarios de la legitimidad monárquica y la representativa4.
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La larga serie de enfrentamientos mantenidos entre el canciller Bismarck y el parlamento de la Confederación Germánica durante los años sesenta constituye el episodio más conocido de las crisis constitucionales alemanas durante el siglo XIX5y es una buena prueba de que la mayoría de las teorías jurídicas contemporáneas no caen del cielo, sino que suelen tener tras ellas motivos bastante prosaicos. Su examen confirma plenamente el aserto de Kurt Lewin: no hay nada más práctico que una buena teoría.
La situación es bien conocida entre los tratadistas6: en 1861, el Landtag de mayoría liberal negó a Bismarck la aprobación para los gastos de su proyecto de reforma militar. Fue el comienzo de un lustro de desencuentros entre el legislativo y el ejecutivo prusianos, jalonado por actuaciones de hecho del gobierno en materia presupuestaria, aprobaciones de gastos mediante la potestad normativa del ejecutivo, convocatoria de elecciones que no servían sino para aumentar la mayoría liberal y clausuras del parlamento. Una situación que terminó, a su vez, mediante hechos consumados: las guerras contra Dinamarca (1864) y Austria (1866), y más aún la librada contra Francia (1870), que inclinaron la balanza del lado del poder ejecutivo y dejaron claro el limitado poder del parlamento. Como afirma Rodríguez Bereijo, este conflicto condenó a Alemania a no conocer el parlamentarismo hasta Weimar7.
La celebridad de este largo incidente obedece a que con motivo de él, y precisamente como un duro golpe contra el principio
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representativo, fue acuñada una de las teorías más influyentes del XIX: la que distingue ley en sentido formal y en sentido material. Este artificio teórico se oponía frontalmente a la concepción france-sa de origen revolucionario que consideraba la ley como expresión de la voluntad general. Laband –siguiendo a Gerber, como veremos– puso esta última en función del sistema jurídico, con la intención de desactivar su contenido político; algo plenamente coherente con la perspectiva de la mayoría de los iuspublicistas germanos del XIX, contrarios al principio de la separación de poderes y a las teorías liberales y revolucionarias de la soberanía.
Laband, como es sabido, sostiene que existen dos tipos de leyes desde el punto de vista de su contenido: en sentido material y en sentido formal8. Las primeras contienen prescripciones, reglas jurídicas que afectan a los derechos y deberes de los súbditos; las segundas se limitan al funcionamiento interno de los órganos de la administración y no afectan a aquéllos9. Por tanto, leyes en sentido formal son los actos de voluntad estatal que requieren el consentimiento del parlamento, pese a que no contienen norma jurídica alguna10. Por ello, en abierta oposición a la doctrina fran-cesa, Laband considera que la utilización del término ley para designar a cualquier manifestación de la voluntad del Estado es una práctica errónea, pues debe restringirse a las que contienen normas jurídicas11. La identificación de la tarea parlamentaria con la legislativa es, según este autor, un error proveniente de la teoría de la separación de poderes, que obvia la evidencia de que no todo lo que emana de la cámara es una ley. La ley, en suma, no es
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una competencia (Befugnis) contenida en la separación de poderes, sino una mera forma de manifestarse la voluntad estatal12.
Esta doctrina refractaria a la separación de poderes, cuyo objetivo político inconfesado era fortalecer al ejecutivo, tenía precedentes: unos años antes, C. Fr. von Gerber había negado dicha separación como modelo para explicar los derechos de la cámara legislativa, de modo que ésta no era sino un producto de la diversificación funcional del poder del Estado y no un poder autónomo con entidad propia; de hecho, la capacidad de control del ejecutivo de la cámara debía entenderse diluida en los derechos de cada uno de sus integrantes al respecto13. La mayoría de los teóricos alemanes de la época suscribieron esta posición, frontal-mente contraria al artículo 16 de la DDHC14. Nada hay en ellos de un constitucionalismo en sentido liberal-democrático o material, ningún contenido mínimo de tipo político singulariza a los documentos constitucionales: en Gerber, Laband o Jellinek, como más tarde en Kelsen, la exigencia “neutralizadora” de definir lo jurídico separadamente de lo político (aún más, de someter lo úl-
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timo a lo primero)15conduce a que los términos constitución y constitucionalismo sirvan para cualesquiera estados que hayan ido más allá de la forma política de la monarquía absoluta. De este modo, a mediados y finales del siglo XIX ambos conceptos se consideraban plenamente válidos para referirse a un monarca que, sin admitir el principio representativo, recurriese a la carta otorgada para preservar su poder, introduciendo mecanismos parlamentarios que lo limitasen y derechos de los súbditos que protegiesen a éstos16. Incluso allí donde la representación apareciera como basada en una concesión graciosa del príncipe, tal hecho histórico podía considerarse la base de la construcción jurídica del constitucionalismo17. Ciertamente hubo una excepción, la fugaz Constitución de la Paulskirche de 1848, que consagraba la separación de poderes junto a un amplio catálogo de derechos fundamentales18. Pero en la mayoría de los estados, tanto los derechos como los poderes estatales eran entendidos como el resultado de una autoconstricción de la voluntad regia, una figura que tales autores consideraban incompatible con la separación de poderes puesto que, en sentido propio, sólo hay un poder19y dividirlo es imposi-
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ble, de modo que los llamados poderes no suponían una división, sino una diversificación funcional20; por ello, debía hablarse en propiedad de una limitación, no de un contrapeso.
El temor hacia las concepciones del poder monárquico que pudiesen derivar, al autolimitarlo, hacia legitimaciones de tipo democrático es resumido muy certeramente por Heun:
“En parte, este rechazo se apoyaba en la interpretación errónea de que la división de poderes estaba vinculada necesariamente al dogma de la soberanía popular, opuesto en su esencia al principio monárquico. Junto a ello, aparecía también el temor menos fundado hacia la disolución de la unidad del poder estatal, su disgregación e, incluso, la anarquía o el retorno al viejo pluralismo estamental. Sin embargo, el auténtico motivo del rechazo residía en el convencimiento de la plenitud del poder del
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Monarca, incluido su ejercicio. Bajo esta concepción, la participación de la representación estamental era una mera limitación, no una cotitularidad”21.
De ahí que –prosigue Heun– fuera preciso recurrir, para neutralizar el parlamentarismo, a la distinción entre titularidad y ejercicio del poder (en los términos clásicos, legitimidad de origen y de ejercicio): la summa potestas de origen divino correspondía al monarca, si bien éste se autolimitaba constitucionalmente22. De este modo, cualquier intento de oponer al poder, en términos iusnaturalistas, un derecho subjetivo preexistente a él carecería de sentido. Si el monarca se consideraba obligado hacia sus súbditos, ello se debía únicamente a que él mismo se imponía esa vinculación como parte de su...
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