El pliego de cláusulas administrativas generales de calidad social en la contratación pública del ayuntamiento de Sevilla.

AutorEduardo Román Vaca.
CargoProfesor titular de derecho del trabajo y de la seguridad social. Universidad de Sevilla
Páginas217-231

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1. Antecedentes El primer borrador del pliego y su (in) adecuación al derecho comunitario

En un artículo anterior en esta misma revista [«Las cláusulas sociales en la licitación pública y la aplicación del ¿aberrante Derecho Comunitario. El ejemplo sevillano», Revista de Derecho Social núm. 36 (2006)] nos hacíamos eco de la iniciativa, surgida de la Delegación de Empleo del Ayuntamiento de Sevilla, de introducir cláusulas sociales en la licitación pública, con el objetivo de convertir las mismas en un «instrumento de transformación en pro de los más desfavorecidos».

Dicha iniciativa, tras un interesante proceso de participación social que denominamos «concertación social multipartita», cuajó en un primer Borrador de Pliego de Cláusulas Administrativas Generales de Calidad Social en la Contratación Pública, cuyo texto encuentra el lector como anexo al referido artículo. De forma muy sintética, y dada la reproducción del Borrador, resumíamos así su contenido (pág. 201):

El borrador de pliego trata dos tipos de cláusulas de calidad: unas relativas a los criterios de adjudicación de los contratos públicos; otras referidas a su ejecución.

Con las primeras, que son las que más problemas plantean, se trata de valorar, a la hora de adjudicar un contrato público, una serie de circunstancias que conducen en definitiva a primar a aquellas empresas cuyo empleo pueda ser calificado de calidad. Se puntúa así positivamente la presencia en la plantilla de trabajadores procedentes de determinados colectivos desfavorecidos; el propio objeto social de la empresa; el mayor grado de estabilidad del personal; la política seguida en materia de prevención de riesgos laborales; la facilitación del ejercicio de derechos laborales, tanto individuales (conciliación con la vida familiar) como colectivos (órganos de representación, etc.).

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En cuanto a las condiciones de ejecución se exige, como no podía ser de otro modo, el cumplimiento de la normativa laboral, al punto de que "para el supuesto de no resultar acreditado el cumplimiento de las obligaciones establecidas en el presente Pliego, el órgano contratante podrá llevar a cabo la resolución del contrato"

.

El Borrador fue sometido, como es preceptivo, al juicio del Consejo Consultivo de Andalucía, que trató la cuestión en su Dictamen 453/2006, de 3 de octubre. En punto a las condiciones de ejecución, señala el superior órgano consultivo andaluz que el Borrador «se puede estimar admisible en cuanto respecta a las condiciones de obligado cumplimiento, si bien advirtiendo que en su mayor parte se trata del cumplimiento de normas que despliegan eficacia sin necesidad de que sean reiteradas en esta clase de pliegos». En cambio, fue tajante la postura contraria del Consejo con relación a las cláusulas de adjudicación:

Aunque el Excmo. Ayuntamiento de Sevilla está facultado para la aprobación, a través de su Junta de Gobierno, de un pliego que introduzca criterios adicionales a los expresamente previstos en el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, el Derecho Comunitario impide en la actualidad la introducción de las cláusulas sociales como criterios de valoración desconectados del objeto del contrato

.

Se basaba el órgano consultivo en la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios, norma para la que, con carácter general, sólo caben dos criterios de adjudicación: el precio más bajo o la oferta económicamente más ventajosa.

En nuestro ya citado artículo tratamos de poner en evidencia la paradójica situación de que una práctica constitucionalmente respaldada, la inclusión de cláusulas sociales en la fase de adjudicación de los contratos, pudiera ser relegada al campo de la utopía por mor de una directiva comunitaria. Sugeríamos una reinterpretación de la norma comunitaria o, incluso, directamente su supresión, toda vez que, a nuestro juicio, la Directiva contrariaba nada menos que el Derecho originario (Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea), a la par que chocaba con otras normas derivadas (en especial la Directiva 2000/78/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 2000, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación, y la Directiva 2006/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006, relativa a la aplicación del principio de igualdad de oportunidades e igualdad de trato entre hombres y mujeres en asuntos de empleo y ocupación).

Señalamos entonces (pág. 194, refiriéndonos al Borrador) que el «dictamen, de la Comisión Permanente del Consejo Consultivo de Andalucía, puede dar al traste con tan hermoso proyecto», presagio que se ha cumplido. No apostó el Ayuntamiento -posiblemente no le cabía otra opción- por seguir adelante con el Borrador, sino que elaboró uno nuevo adaptado a las prescripciones de aquel órgano, nuevo pliego que, aun de elevado contenido social, presenta notables diferencias -a la baja,

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claro- con su hermano mayor. El nuevo borrador, ahora sí, fue dictaminado favorablemente por el Consejo Consultivo, siendo definitivamente aprobado por el Ayuntamiento y publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de 12 de julio de 2007.

2. Esquema general del pliego

Siguiendo el modelo de nuestro anterior trabajo, en anexo a este artículo reproducimos el Pliego. Así podrá el lector cotejar de primera mano el proyecto inicial con el resultado final, sacando sus propias conclusiones.

En cualquier caso, y aunque la misma publicación del anexo nos exime de detenernos en profundidad en el contenido del Pliego, sí queremos aquí resaltar sus líneas generales.

Cabe así señalar, en primer lugar, que sólo constituyen el ámbito del Pliego los contratos de obras y servicios (realizados por el Ayuntamiento directamente a través de sus Delegaciones, o por los organismos autónomos, empresas municipales y entidades participadas mayoritariamente por la corporación local) «siempre que la cuantía de los contratos sea igual o superior a 150.000 euros y el plazo estimado de ejecución igual o superior a nueve meses» (art. 1). Si el lector se toma la molestia de comparar esto con lo pretendido en el Borrador inicial, comprobará que el ámbito queda bastante reducido. Entonces lo constituían todos los contratos de obras, bienes, servicios y suministros; se limitan pues las categorías y, además, se establecen topes mínimos, económicos y temporales. Fácilmente se colige la, con ser importante, menor repercusión en la vida económica de lo vigente. Ciertamente se apunta en el preámbulo del Pliego a razones de viabilidad práctica para tal acotación, pero no deja de ser cierta esa reducción de la incidencia del nuevo texto a que nos referimos.

En segundo lugar, debemos remarcar que el Pliego, para dar respuesta a las observaciones del Consejo Consultivo en su dictamen 453/2006, dispone una serie de condiciones de obligado cumplimiento por los contratistas en la fase de ejecución del contrato. Se ciñen pues a esta fase las cláusulas sociales: el mayor compromiso social de las empresas no se prima ya a la hora de adjudicar los contratos públicos.

Esas condiciones de obligado cumplimiento son de dos tipos, generales y especiales.

En cuanto a las primeras, básicamente consisten en el estricto cumplimiento de la legislación vigente, exigiéndose la observancia de la normativa laboral (Estatuto de los Trabajadores, Ley General de la Seguridad Social, convenio colectivo aplicable, ...), el cupo de plantilla reservado a discapacitados establecido en la Ley de Integración Social del Minusválido, o el cumplimiento de las normas sobre prevención de riesgos laborales. También se disponen restricciones a las facultades de subcontratación (necesidad de justificación, límites cuantitativos, etc.).

Son más ambiciosas las pretensiones de las obligaciones de carácter especial, que se dividen en cuatro grandes apartados:

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  1. Inserción laboral

    Durante la ejecución del contrato se exige que el 10% de la plantilla sea ocupado por personas con especial dificultad de acceso al empleo: jóvenes, mujeres, desempleados de larga duración, discapacitados, inmigrantes.

  2. Promoción de la mujer

    Se persigue el acceso de la mujer al empleo en condiciones de igualdad. Para ello, si la representación femenina es desequilibrada (entendiéndose por tal que suponga menos del 40% de la plantilla), la empresa se verá obligada a realizar una nueva contratación de mujer o a transformar una contratación temporal en indefinida.

  3. Estabilidad en el empleo

    El contratista ha de acreditar que el 30% del personal adscrito al objeto del contrato es indefinido.

  4. Fomento de la conciliación de la vida laboral y familiar

    Deben realizarse acciones de sensibilización, formación y orientación dentro de la jornada laboral, de cara a que los trabajadores conozcan los derechos al respecto establecidos en la ley y el convenio de aplicación.

    El incumplimiento de las obligaciones anteriores, o su defectuoso cumplimiento, puede conllevar, según los casos, la rescisión del contrato o la imposición de sanciones económicas, que pueden llegar al 10% del presupuesto de aquél.

3. Dictamen del consejo consultivo de andalucía

Del Pliego vigente se ocupó el Consejo Consultivo de Andalucía en su dictamen 253/2007, de 16 de mayo, siendo ahora favorable su juicio. De forma breve, nos interesa destacar tres aspectos de sus pronunciamientos.

Así, trata el superior órgano consultivo, en primer lugar, la limitación del ámbito del Pliego, reducido ahora como dijimos a contratos de obras y servicios. El que sólo puedan...

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