Garantías jurídicas frente a las clasificaciones, calificaciones y desclasificaciones de suelo (con especial...
| Autor | Santiago González-Varas Ibañez |
| Cargo | Catedrático de Derecho administrativo de la Universidad de Alicante |
Garantas jurdicas frente a las clasificaciones, calificaciones y desclasificaciones de suelo (con especial referencia a Canarias)
1. EL NUEVO CONTEXTO GENERAL DEL DESARROLLO SOSTENIBLE
Después de una etapa histórica de desarrollismo económico vendría otra etapa más reciente de «desarrollo sostenible». Este concepto lo encontramos hoy de forma frecuente en la Exposición de Motivos de la legislación urbanística, territorial, turística, ambiental, etc.1 El desarrollo sostenible no sería contrario al desarrollo o desarrollo económico. Más bien se trata de no agotarlo para que las generaciones venideras puedan seguir progresando2.
La idea de sostenibilidad ha encontrado una manifestación especial o singular en las Islas Baleares y en las Islas Canarias. Hay dos derivaciones importantes vinculadas a la sostenibilidad que van a comentarse seguidamente:
Primero, una interesante insistencia en los procesos de reno-vación urbana o, en general, de rehabilitación integral de espacios. Su interés radicaría especialmente en sacar un mayor aprovechamiento de zonas ocupadas o edificadas, mediante su remodelación, antes de seguir avanzando en nuevos procesos de urbanización.
Segundo, la reclasificación del suelo. Su interés estaría en evitar el consumo espontáneo de suelo urbanizable.
2. REFORMAR Y REHABILITAR ANTES DE URBANIZAR EX NOVO
Cada vez más va abriéndose paso el interés por la rehabilitación integral de las ciudades. Diáfana sobre el particular es la Directriz 66 de la Ley 19/2003 de 14 de abril, por la que se aprueban las Directrices de Ordenación general y las Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias («Objetivos y criterios» dentro del capítulo IV titulado «Contención del consumo de suelo urbani-zable»): «1. El planeamiento minimizará el consumo de nuevo suelo y dará prioridad al uso más eficiente del suelo ya ocupado, mediante su renovación y reutilización, utilizando para ello la gestión urbanística y la intervención en el mercado inmobiliario. A tal fin, las Administraciones Públicas utilizarán estratégicamente el patrimonio público de suelo» (en esta línea puede verse la memoria de las directrices de ordenación general, relativas a la «renovación y rehabilitación» en particular)3.
3. SOSTENIBILIDAD Y RECLASIFICACIÓN DEL SUELO
Parece innecesario explicar detalladamente la estrecha conexión entre sostenibilidad y reclasificación del suelo. La reclasificación obedece a un cambio de lógica, es decir, a un condicionamiento de la urbanización al cumplimiento de ciertos fines de carácter medioambiental previstos en la legislación territorial o ambiental.
En la Comunidad de Canarias, en la Ley 19/2003, de 14 de abril, por la que se aprueban las Directrices de Ordenación general y las Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias, se habla de «evitar la perpetuación de clasificaciones», en especial «cuando se hayan incumplido los deberes urbanísticos inseparables de la adquisición de derechos».
Decisiva es sobre el particular la Disposición adicional cuarta. Según ésta, se reclasifican a «suelo rústico de protección territorial» los terrenos urbanizables sin Plan Parcial en los que se haya incumplido el deber de ordenar, y se categorizan como no sec-torizados aquellos que, contando con Plan Parcial, no hayan iniciado su ejecución, incumpliendo los deberes urbanísticos de equidistribuir y ceder y no habiendo obtenido la aprobación del correspondiente proyecto de urbanización. Los sectores totalmente aislados, por su carácter contrario a aquel modelo compacto, se reclasifican a suelo rústico en caso de incumplimiento de los mismos deberes anteriores o cuando no dispongan de planeamiento parcial, aunque no se hayan incumplido los plazos establecidos.
También en la normativa más propiamente territorial y urbanística de Canarias (artículo 22 «Planes y Normas de Espacios Naturales Protegidos: contenido y determinaciones» del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias) se deja claro que «los planes territoriales y urbanísticos habrán de recoger las determinaciones que hubieran establecido los Planes y Normas de Espacios naturales Protegidos» y acto seguido se proclaman ciertas determinaciones de ordenación urbanística que pueden recoger los Planes Rectores de Uso y Gestión de Parques Rurales y los Planes Especiales de los Paisajes Protegidos y, dentro de dichas determinaciones, «reclasificar como suelo rústico, en la categoría que proceda según sus características, terrenos que tengan la clasificación de suelo urbano o urbanizable, cuando lo exija la ordenación y protección de los recursos naturales».
Interesante es, entonces, una consulta de los Planes insulares de Ordenación. Por ejemplo, en el Plan Insular de Ordenación de Fuerteventura (aprobado por Decreto 100/2001, de 2 de abril) se van estableciendo correcciones sobre la ordenación urbanística indicándose (puede verse el artículo 1) que en los planos normativos del citado Plan insular se deberán representar las delimitaciones completas de los espacios naturales corregidos siguiendo lo establecido en el Decreto Legislativo 1/2000. También se corrige el «régimen de usos del suelo» en ciertos ámbitos protegidos o se eliminan áreas extractivas (así el Barranco de Barlondo) por estar dentro de un espacio protegido (La Hubara), etc.
En este mismo Decreto de aprobación del referido Plan el poder público se compromete a establecer áreas donde no se permitan nuevos crecimientos turísticos y previsiones de este carácter.
Este tipo de medidas de desclasificación del suelo podrían valorarse como medidas de exacerbación de la protección del medio ambiente. Junto a ellas se situarían aquellas otras regulaciones tendentes a la protección de políticas sectoriales o valores ambientales mediante la planificación territorial a efectos de que éste sea respetuoso con los recursos naturales. Por poner algún ejemplo, por referencia a los recursos hidrológicos, el artículo 5.d del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, prevé como fin de la actuación pública con relación al territorio «contribuir al uso y distribución racionales de los recursos hidrológicos, propiciando el ahorro en su empleo, el control de efluentes y la protección de su calidad». Por otra parte, son numerosas las disposiciones que tienden a que el planeamiento asegure un uso racional de los recursos naturales en general.
En la legislación territorial y de turismo (me refiero ahora a la Ley 19/2003, de 14 de abril, por la que se aprueban las Directrices de Ordenación general y las Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias) se establecen interesantes disposiciones en materia de aguas, fundamentales para la preservación y mejor utilización de este recurso escaso. En este sentido, dicha legislación (concretamente, en su Directriz 25) establece primero una serie de objetivos fácilmente comprensibles, por tender a la conservación de este recurso: «Las intervenciones en materia de aguas perseguirán el ahorro del consumo, la preservación de la calidad de los recursos, el adecuado tratamiento y reutilización de las aguas residuales, el correcto vertido de los efluentes resultantes y la integración de los criterios ambientales en las actuaciones y planes que se lleven a cabo» (en esta línea puede verse la memoria de las directrices de ordenación general, relativas al «agua», en particular). Seguidamente, en la Directriz 26 se establecen «criterios de planificación», entrando ya en la relación, más decidida, entre aguas y planificación en el contexto principalmente territorial y turístico (...).
Importante es que llegue a condicionarse toda urbanización a la disponibilidad de agua en la zona; también que la protección del agua pueda servir como criterio para la clasificación del suelo, por tanto del suelo rústico, dando prioridad a la protección acuífera. Decisiva, sobre ambas cuestiones, resulta la Directriz 28 de la Ley canaria 19/2003 «Criterios de ordenación territorial y urbanística»: «1. Los Planes insulares de Ordenación y el planeamiento urbanístico acompasarán la generación de suelo para uso residencial y turístico y la autorización de la edificación a la disponibilidad de recursos de agua suficientes para los nuevos desarrollos y a la viabilidad de la inserción de sus redes de abastecimiento en los sistemas preexistentes»4.
Pues bien, todo este planteamiento conduce a dos temas fundamentales desde un punto de vista jurídico:
El primero, el de la posibilidad de discutir las decisiones administrativas de clasificación o de desclasificación del suelo.
El segundo, el de las posibles indemnizaciones que puedan derivarse de una determinada clasificación del suelo y, sobre todo, de una desclasificación.
En el presente trabajo se abordarán ambas cuestiones. La posible impugnación de la decisión de desclasificación se refiere a un plano de garantías primarias o anulatorias. La cuestión indemnizatoria se manifiesta en defecto de la garantía indemnizatoria a modo de compensación.
4. DESCLASIFICACIÓN Y RECLASIFICACIÓN DEL SUELO Y RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA
La desclasificación quiere dar primacía, sobre las clasificaciones existentes, a las clasificaciones que deban proceder en atención a los mejores fines ambientales, urbanísticos y turísticos. Se da primacía a lo material (la consecución de unos objetivos) sobre lo formal (es decir, la clasificación jurídica del predio).
Estamos ante un típico régimen administrativo que tiende, de forma inicialmente loable, a la mejor realización de los intereses públicos. En estos casos el problema que se puede plantear es si esta loable realización de los intereses públicos puede suponer en algún caso un perjuicio sobre los derechos de los particulares. La esencia del Derecho...
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